II SA/Po 603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi M. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ( [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.), oraz art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.), Wójt Gminy G. ustalił M. C. opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem sieci gazowej we wsi J., J. D. i Lulkowo, gmina G., dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] o powierzchni 5.745 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność M. G., w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2014 r. nastąpił odbiór techniczny opisanej powyżej sieci gazowej, natomiast w dniu [...] sierpnia 2014 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ wskazał dalej, że w sprawie spełniona została przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej – budowy przewodów i urządzeń gazowych, o której mowa w art. 145 u.g.n., oraz że właścicielką nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] jest M. G.. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem i po budowie sieci gazowej ustalono na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego Z. L. z dnia [...] lipca 2016 r. Operat powyższy został w ocenie Wójta wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz jest logiczny, spójny i kompletny. Odnosząc się do podnoszonych w toku prowadzonego postępowania zarzutów strony, dotyczących niemożności ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na fakt, że działki będące przedmiotem postępowania stanowią działki rolne, Wójt wyjaśnił, że zarzut powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ decyzjami z dnia [...] maja 2011 r. oraz [...] października 2011 r. ustalono dla powyższych działek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 w zw. z art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na jego niezastosowaniu i zaniechaniu ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej na podstawie odrębnych przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołaniu M. G. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją organu I instancji ustalił i wymierzył wobec odwołującej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Lulkowie, z uwagi na stworzenie przez gminę warunków do skorzystania z wybudowanej sieci gazowej. Organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania oraz treść przepisów u.g.n. (nie opisując jednak ani razu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania – przyp. Sądu), konkludując, że w rozpatrywanej sprawie, wybudowana została ze środków budżetu gminy sieć gazowa i stworzono mieszkańcom warunki do korzystania z urządzenia (z czego nie skorzystała jednak odwołująca), co miało wpływ na wzrost wartości poszczególnych nieruchomości. Zdaniem Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, że w niniejszym przypadku zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu zainstalowania urządzenia infrastruktury technicznej – sieci gazowej zbudowanej na przedmiotowym terenie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokat M. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w treści rozstrzygnięcia (zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu) której decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. i których nieruchomości skarżącej rozstrzygnięcie dotyczy; naruszenie art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do wymierzenia opłaty adiacenckiej pomimo, iż organ i instancji nie ustalił ani czy, ani w jakiej dacie nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej na podstawie odrębnych przepisów; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegającą na uznaniu za prawidłowo sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego na podstawie którego ustalono opłatę adiacencką, podczas gdy rzeczoznawca dokonał wyceny poszczególnych działek geodezyjnych wchodzących w skład nieruchomości skarżącej, podczas gdy wycenie winna podlegać nieruchomość o powierzchni istniejącej w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a nie poszczególne działki geodezyjne wchodzące w jej skład. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno w treści sentencji decyzji, jak i w treści uzasadnienia organu II instancji nie wskazano, której decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. i których nieruchomości skarżącej dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W dniu [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy G. wydał 5 decyzji przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej dotyczących nieruchomości skarżącej położonych we wsi L., zatem skarżąca, przy czynności złożenia niniejszej skargi w istocie zmuszona była się domyślić, której decyzji dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z treści uzasadnienia wynika, iż najprawdopodobniej dotyczy ono innego stanu faktycznego, gdyż mowa jest w nim o jednej nieruchomości, o ulicy przy której jest położona (jednakże bez wskazania nazwy). Tymczasem wszystkie nieruchomości skarżącej, we wszystkich pięciu postępowaniach prowadzonych w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej położone są we wsi L., na terenie której nie ma nadanych nazw ulic. W ocenie skarżącej, skoro zarówno z treści sentencji, jak i treści uzasadnienia nie sposób wywieść, której decyzji rozstrzygnięcie dotyczy należy uznać, iż zawiera ona wady ją dyskwalifikujące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutu naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej po stworzeniu warunków do korzystania z infrastruktury technicznej. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota postępowania odwoławczego sprowadza się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym – co do zasady – zakresie. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, co obejmuje zarówno legalność dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy, jak również ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ nadzoru jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Procesową gwarancją powyższej zasady jest między innymi przepis art. 107 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 19 kwietnia 2017 r., a więc na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z odesłaniem zawartym, w art.140 K.p.a., przepis powyższy znajduje zastosowanie również do decyzji wydawanych w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć bowiem trzeba, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, w tym przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego musi przede wszystkim prawidłowo określać przedmiot tegoż postępowania, którym jest rozpatrzenie środka zaskarżenia od określonej decyzji organu I instancji, a nadto z jej treści, w tym z przedstawionych okoliczności faktycznych, musi wynikać, że organ odwoławczy w pełni zrealizował zasadę dwuinstancyjności. W realiach przedmiotowej sprawy postulat powyższy nie został zrealizowany. I tak, jak zasadnie wywodzi skarżąca zarówno w treści sentencji decyzji, jak i w treści uzasadnienia organu II instancji nie wskazano, której decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja organu II instancji naruszała art. 107 § 1 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, bowiem nie zawierała jednoznacznego rozstrzygnięcia, którym w przypadku decyzji organu odwoławczego jest wskazanie od czego odwołanie rozpatrzono. Zauważyć trzeba, iż w zaskarżonej decyzji wskazana została tylko data dzienna decyzji organu I instancji, ogólne określenie przedmiotu i osoba adresata decyzji, co mając na oświadczenie skarżącej, iz w dniu [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy G. wydał 5 decyzji w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej dotyczących nieruchomości skarżącej położonych we wsi L., powoduje, że tylko w oparciu o treść decyzji SKO nie sposób ustalić, której decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczy zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że nie chodzi tu tylko o brak sygnatury decyzji I instancji, bo taki brak można by konwalidować, gdyby decyzja II instancji wskazywała choćby w uzasadnieniu numery działek bądź inne dane identyfikujące jednoznacznie nieruchomość, względnie działkę gruntu której dotyczy, względnie kwotę ustalonej opłaty, jednakże zaskarżona decyzja SKO nie zawiera tego rodzaju informacji. Co za tym idzie ustalenie przedmiotu rozstrzygnięcia SKO wymagałoby zapoznania z wszystkimi pozostałymi decyzjami I instancji z tej samej daty i o ile były zaskarżone z decyzjami SKO ich dotyczącymi, co dopiero drogą eliminacji pozwoliłoby na ustalenie, co rozstrzygała zaskarżona decyzja. taka sytuacja jest zaś niedopuszczalna zarówno w świetle art. 107 § K.p.a., jak i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady pogłębiania zaufania Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że wada powyższa uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji i odniesienia się przez Sąd do zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego i błędu w ustaleniach faktycznych, albowiem byłoby to przedwczesne w sytuacji gdy brak jest pewności czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego faktycznie dotyczy decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wobec ustalenia, iż naruszała ona postanowienia art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane wydać decyzję spełniająca wymagania, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Gwoli przyspieszenia rozpoznania sprawy Sąd pragnie nadto wskazać, iż SKO winno odnieść się nie tylko do argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania przed organem I instancji, lecz także do zarzutów wprost wyartykułowanych w odwołaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł jako sumę kosztów: wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł), wpisu od skargi ([...] zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).