II SA/Po 604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi M. W. – F. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z (...) Nr (...) Znak (...) oraz postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) października 2010 r. Nr (...) znak (...) Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek M. S. – K. i M. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie części domu mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr (...) ark. (...) obręb (...) położonej w P. przy ul. (...). Decyzja uzyskała przymiot ostatecznej. Wnioskiem z dnia (...) września 2010 r. M. S. – K. i M. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Jako podstawę wznowienia powołali przepisy art. 145 §1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) bowiem dokonana przez organ analiza, w znaczeniu zgodności z materialnym prawem, jest nową okolicznością faktyczną. Wskazali, iż decyzja dotyczy inwestycji, która różni się co do zakresu ich przedsięwzięć inwestycyjnych, co oznacza, że wydając decyzję rozstrzygnięto odmiennie planowany zakres inwestycji. Powołując prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Po 384/08 wskazali, iż skoro przedmiotowy budynek ma już trzy lokale mieszkalne, to zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane jest budynkiem wielorodzinnym i dobudowanie kolejnego lokalu nie zmieni charakteru tego budynku. Tymczasem zarówno w decyzji, jak i w wykonanej na jej potrzeby analizie urbanistycznej uznano, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wnioskodawcy wskazali, że inwestycja znajduje się w granicach obszaru stanowiącego urbanistyczną całość, zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi. Powyższe nowe okoliczności faktyczne i dowody, pominięte przez organ we wcześniejszym postępowaniu, mogą i powinny stanowić podstawę wznowienia postępowania. . Postanowieniem z dnia (...) września 2010 r. Nr (...) Prezydent Miasta P. – działający z jego upoważnienia Kierownik Oddziału Urbanistyki III Urzędu Miasta P., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...) października 2010 r. nr (...), powołując przepisy art. 145 §1 pkt 5 i 7 k.p.a. w związku z art. 147 i 149 §1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż wnioskodawcy jako podstawę wznowienia wskazali wystąpienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a ponadto zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd administracyjny w sposób odmienny od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) znak (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 151 ust. 1 i art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku ze wznowieniem postępowania uchylił ostateczną decyzję własną z dnia (...) października nr (...) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części domu mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr (...) art. (...) obręb Ł. położonej w P. przy ul. (...) oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części domu mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianej do realizacji na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. prowadzi postępowanie legalizacyjne w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr (...) Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2001 r. (...) o udzieleniu pozwolenia na nadbudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. (...). Dla celów postępowania legalizacyjnego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) października 2007 r. Nr (...). Wskazano, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na informacjach podanych przez inwestorów, którzy określili istniejący obiekt przewidziany do częściowej nadbudowy, jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji oraz rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Po 384/08 w sposób odmienny od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji w zakresie inwestycji objętej wnioskiem: nieprawidłowo uznano budynek za jednorodzinny, wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie ponownie przeprowadzono postępowanie w sprawie i rozstrzygnięto o zasadności ustalenia warunków zabudowy dla prawidłowo określonej inwestycji – nadbudowy części domu mieszkalnego wielorodzinnego. Organ wyjaśnił, iż definicja budynku jednorodzinnego zawarta jest w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane i przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku w którym znajdują się już trzy lokale mieszkalne. W dalszej kolejności wskazano, ze w dniu (...) września 2010 r. przeprowadzona została ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której wniosek dotyczy. W oparciu o tę analizę rozstrzygnięto w sprawie uznając dopuszczalność przedmiotowej inwestycji w aspekcie wymogów określonych art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Ustalono, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalno-usługowa oraz zabudowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna nieruchomość zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowane zamierzenie kontynuuje funkcje oraz parametry sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej. Wysokość budynku od kalenicy w wyniku nadbudowy określona na maksymalnie 11,5 m kontynuuje wysokość sąsiedniej 3-kondygnacyjnej zabudowy zlokalizowanej przy ul. (...),(...),(...),(...). Inwestycja nie wpływa na zmianę obowiązującej linii zabudowy tego budynku, wielkości wskaźnika zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej budynku. Po nadbudowie budynek tworzy spójną architektoniczną całość i wpisuje się optymalnie w zaistniały stan. Wskazano ponadto, że decyzję wydano po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. W. – F. oraz M. F, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie było przesłanek do uchylenia decyzji, art. 140 i 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem decyzji z naruszeniem prawa własności skarżących, którzy nie wyrażają zgody na dokonanie przez inwestorów przebudowy budynku którego są współwłaścicielami. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania: art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji z pominięciem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – w tym strony skarżącej, art. 199 k.c. poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem decyzji bez uwzględnieni a stanowiska wszystkich współwłaścicieli. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji argumentowali, iż już w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) października 2007 r. wielokrotnie kwestionowali dokonaną nadbudowę budynku, którego są współwłaścicielami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Nr (...) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczono stan faktyczny sprawy i wskazano, iż w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania właśnie ten tryb ma pierwszeństwo w razie zbiegów trybu weryfikacji ostatecznych decyzji, w tym o ich zmianę w trybach art. 154 i art. 155 k.p.a.. Zdaniem Kolegium treść odwołania pozwala stwierdzić, że pełnomocnik skarżących myli tryby postępowania zastosowane przez organ I instancji, tymczasem w sprawie nie zastosowano trybu z art. 155 k.p.a., a zaskarżona decyzja wydana została po uprzednim wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia (...) października 2007 r. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przy wydaniu decyzji z dnia (...) października 2007 r. wadliwie przyjęto, że inwestycja dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazano, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami tej ustawy oraz z unormowaniami zawartymi w przepisach szczególnych, organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie spełniał warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Wskazano, że dopuszczalność nadbudowy budynku wynika z analizy sporządzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej, spełniającej wymogi określone przepisami prawa, co w sposób szczegółowy omówiono, podzielając tym samym ocenę organu .I instancji. Zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 6, art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. Wskazano, że przepisy prawa budowlanego nie są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów art. 144 i 199 k.c., na których naruszenie powołuje się pełnomocnik skarżących. Podkreślono ponadto, że kwestie związane z stosowaniem przepisów budowlanych rozpatrywane są na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli M. W.-F. i M. F., żądając jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę wznowienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał. Rozstrzygnięciu zarzucono również naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów k.p.a. Zdaniem strony skarżącej ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana przez Sąd w sposób odmienny niż dokonał to organ administracji nie jest nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nie znanym organowi wydającemu decyzje. Do okoliczności takich nie należy dokonana przez Sąd ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja, odmienne od przyjętych przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podzielając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli zostały w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona w oparciu o powyższe zasady ocena zaskarżonej decyzji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowieniowego postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie, w pierwszej instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania, określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego określa różne terminy do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w zależności od przesłanki tego wznowienia. Zgodnie z art. 148 § 1 podanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2). W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent Miasta P. w pierwszej fazie postępowania nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi formalne, w szczególności czy zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., do czego był zobowiązany z urzędu. Jednocześnie zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż inwestorzy przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania usiłowali doprowadzić do zmiany decyzji z dnia (...) października 2007 r. w trybie art. 155 kpa i już w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji (tj. (...) lipca 2009 r.) wskazywali, że ww. decyzja wydana została w oparciu o wadliwe ustalenie, że inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego, którą to okoliczność potwierdził wyrok tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 384/08. Powyższa okoliczność powinna zostać oceniona, tak w aspekcie wystąpienia przesłanki wznowieniowej, jak i dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Zważyć nadto należy, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w dacie rozpatrywania sprawy przez organ I instancji stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (od dnia (...) kwietnia 2011 r. – postanowienie o odmowie wznowienia postępowania). W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Ponieważ Prezydent Miasta P. wznowił w badanym przypadku postępowanie administracyjne nie oceniając uprzednio, czy podanie zostało wniesione w terminie, postanowienie z dnia (...) września 2010 r. Nr (...) uznać należało co najmniej za przedwczesne. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nadto uchylił postanowienie tego organu z dnia 16 września 2010 r. o wznowieniu postępowania. O wykonalności decyzji oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta P. zobligowany będzie ocenić, czy termin z art. 148 § 1 k.p.a. został faktycznie zachowany. Jeśli organ stwierdzi uchybienie terminu, wówczas winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy uzna, że przedmiotowy termin został zachowany, zobowiązany będzie w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, następnie zaś przeprowadzić postępowanie celem wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. oraz wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., Prowadząc postępowanie organ I instancji winien działać zgodnie z aktualnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskazać nadto należy, iż stwierdzone uchybienia natury procesowej zwalniały Sąd od przeprowadzenia oceny merytorycznej decyzji wydanych w obu instancjach.