II SA/Po 605/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę. Decyzją z dnia 8 maja 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania Z.B. pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów wypisania wniosku przez lekarza, dopłatę do czynszu, dofinansowanie kosztów leczenia w kwocie 45,70 zł oraz sfinansowanie kosztów sporządzenia dokumentacji medycznej. Wnioskami z dnia 29 grudnia 2010 r. oraz z dnia 10 stycznia 2011 r. Z.B. wystąpił między innymi o przyznanie mu zasiłków celowych na dofinansowanie kosztów wypisania wniosku przez lekarza, sporządzenia dokumentacji medycznej, dofinansowanie do opłat na czynsz oraz do refundacji leczenia w kwocie 45,70 zł. Decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Gniezna, działając na podstawie art. 3 ust. 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił udzielenia Z.B. pomocy w formie zasiłku celowego na wyżej wymienione potrzeby. Wyjaśnił, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką. Do dnia 31 lipca 2010 r. miał orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu pobierał zasiłek stały. Prezydent ustalił, że Z.B. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, natomiast jego żona nie pracuje zawodowo i jest zarejestrowana w Państwowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podobnie jak skarżący choruje (leczy się w poradni rodzinnej, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności). Dochód rodziny wynosi 695,87 zł i składa się na niego zasiłek rodzinny w wysokości 91 zł oraz dodatek czynszowy w wysokości 272,62 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 332,25 zł. Dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, które dla trzyosobowej rodziny wynosi 1053 zł. Rodzina strony jest objęta pomocą czynszową przyznaną w wysokości 272,62 zł od miesiąca listopada 2010 do kwietnia 2011 r. Następnie organ stwierdził, że zachodzi postawa do odmowy przyznania dofinansowania do opłat za czynsz, ponieważ rodzina otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 272,62 zł, a kwota 36,58 zł nie jest kwotą której uregulowanie przez stronę byłoby wydatkiem którego skarżący nie może ponosić, zwłaszcza, że prawie całą kwotę czynszu i tak płaci za niego pomoc społeczna. Nie ma też podstaw do przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów wypisania wniosku przez lekarza oraz sporządzenia dokumentacji medycznej. Organ wskazał, że pracownik socjalny skontaktował się z Przychodnią Rodzinną i lekarze rodzinni zaprzeczyli, aby sporządzenie wypisanie wniosku w celu ustalenia stopnia niepełnosprawności było płatne. Uzgodniono również, że organ wyśle pismo informujące o sytuacji petenta z prośbą, aby ksero dokumentacji medycznej było bezpłatne. Odnosząc się do wniosku o refundację kosztów leczenia w kwocie 45,70 zł Prezydent stwierdził, że na podstawie wywiadu ustalono, że rachunku za leki z dnia 3 grudnia 2010 r., 9 grudnia 2010 r. i 28 grudnia 2010 r. są potwierdzeniem realizacji recept z dnia 1 grudnia 2010 r. oraz 8 grudnia 2010 r. (na dołączone rachunki z dnia 28 grudnia 2010 r. oraz 30 grudnia 2010 r. nie ma ksera recept). Skarżący nie przedstawił natomiast rachunków za leki z recepty z dnia 1 grudnia 2010 r., choć na te leki otrzymał pomoc decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r.). Nie rozliczył się z przyznanej pomocy na kwotę 34,89 zł. Organ zaznaczył też, że rodzina skarżącego odrębną decyzją ma przyznaną pomoc w formie zasiłków celowych, a łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wynosi 300 zł - na dofinansowanie kosztów leczenia, dofinansowanie do zakupu żywności, środków chemicznych i przemysłowych, środków czystości i higienicznych oraz dofinansowanie do opłat za wodę i gaz. Rodzina otrzymała także pomoc pieniężną w formie zasiłku okresowego przyznanego od stycznia do lutego w wysokości 344,69, miesięcznie. Mając to na uwadze Prezydent stwierdził, że pomoc społeczna nie służy zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych osób oraz rodzin i nie może stanowić stałego źródła utrzymania. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby rodzin i osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Od decyzji Prezydenta Miasta Gniezna odwołanie złożył Z.B.. Wskazał, że sytuacja materialna jego rodziny jest bardzo trudna. Wyjaśnił, że z tego powodu zrezygnował z realizacji recept lekarskich zaleconych przez lekarza. Nadmienił też, iż pomoc przewidziana w postaci zasiłku okresowego za styczeń 2011 r. będzie wypłacona dopiero 11 lutego 2011 r. Utrzymując decyzję w mocy na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności na pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Następnie Kolegium przytoczyło ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji i wskazało, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie, którego przyznanie należy każdorazowo do uznania administracyjnego. W skardze Z.B. opisał swoją trudną sytuację materialną. Wskazał między innymi, że 31 lipca 2010 r. skończyła się decyzja określająca mu stopień niepełnosprawności. Zgłoszona potrzeba pokrycia kosztów leczenia w wysokości 50 zł wynikała z konieczności skorzystania z usługi medycznej nie finansowanej z Narodowego Funduszu Zdrowia. Odnosząc się do kwestii dofinansowania kosztów sporządzenia kserokopii dokumentacji medycznej Z.B. stwierdził, iż za taką usługę - zgodnie z przepisami - zakład opieki zdrowotnej może pobrać opłatę. Skarżący nie był w stanie nabywać wszystkich leków określonych w receptach. Przedłożył organowi faktury na leki zakupione w cenach promocyjnych. Motywując zgłoszoną potrzebę dofinansowania czynszowego podał, że wzrost kosztów wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania powoduje konieczność nadmiernego uszczuplenia kwot przeznaczanych na wyżywienie dla rodziny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i potrzymało dotychczasowe stanowisko. Dodało, że organy pomocy społecznej nie mają obowiązku pokrywania wszystkich wydatków potrzebujących. Wymaga się bowiem od nich aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że pomoc społeczna ma udział w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych. Nie jest to natomiast instytucja, która służy zaspokojeniu wszystkich potrzeb. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy (orzeczenie publikowane: OTK z 2001 nr 8, poz. 252, lub http://www.trybunal.gov.pl/OTK/otk.htm). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Trzeba podkreślić, iż decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia otrzyma świadczenie, bądź, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne zezwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, gdyż sprowadza się ona wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Sąd w szczególność bada czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy stwierdzić należy, że nie można zarzucić zarówno organowi pierwszej instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący i jego rodzina spełniają ustawowe kryteria ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej. Uzyskiwane przez rodzinę dochody mieszczą się w kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej a ponadto Z.B. choruje przewlekle, a także on i jego żona są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Tym samym są uprawnieni do ubiegania się o przyznanie świadczeń w postaci zasiłków celowych (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomimo spełnienia przez skarżących tego zasadniczego kryterium organy obu instancji trafnie uznały, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały podstawy do przyznania Z.B. zasiłków celowych na dofinansowanie kosztów wypisania wniosku przez lekarza, dopłatę do czynszu, dofinansowanie kosztów leczenia w kwocie 45,70 zł oraz sfinansowanie kosztów sporządzenia dokumentacji medycznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co obejmuje w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wskazano już wyżej rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, a potrzeby korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Oznacza to, że podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym rozmiar i przeznaczenie pomocy społecznej już świadczonej w danym okresie w formie zasiłków celowych albo w innych formach. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż choć rzeczywiście dochód rodziny skarżącego jest niski, to otrzymuje on znaczące wsparcie z instytucji pomocy społecznej. W zakresie utrzymania mieszkania skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 272,62 zł, który pokrywa niemalże całość opłaty czynszowej wraz z ogrzewaniem wynoszącej 309,20 zł (zob. k. 15 akt administracyjnych I instancji). Decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...] Z.B. otrzymał zasiłek okresowy w kwocie 344,69 zł, który przyznano mu na okres od 1 stycznia 2011 r. do 28 lutego 2011 r. Kolejną decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...] skarżącemu przyznano zasiłki celowe w łącznej kwocie 300 zł: na pokrycie koszty leków i leczenia w wysokości 70 zł, dofinansowanie opłat za wodę w wysokości 80 zł, dofinansowanie opłat za gaz w wysokości 50 zł, na zakup żywności w wysokości 60 zł, na zakup artykułów chemicznych i przemysłowych w wysokości 20 zł oraz dofinansowanie do zakupu środków czystości i higienicznych w wysokości 20 zł (zob. k. 37 akt administracyjnych I instancji). Uprzednio natomiast na mocy decyzji z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] Z.B. korzystał z zasiłków celowych w łącznej kwocie 365 zł: na pokrycie kosztów leków i leczenia w kwocie 70 zł, na dofinansowanie opłat za energie w wysokości 80 zł, dofinansowanie czynszu w wysokości 30 zł, na zakup żywności w wysokości 150 zł, dofinansowanie zakupu artykułów chemicznych i przemysłowych w wysokości 15 zł oraz zakupu środków czystości i higieny w wysokości 20 zł (k. 19 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z organami, że zakres wsparcia przyznanego skarżącemu z instytucji pomocy społecznej pozwala na odmowę realizacji dalszych wniosków (w okresie w jakim wydano zaskarżone decyzje), tym bardziej, że obejmuje ona już sfery potrzeb, których dotyczy decyzja zaskarżona w tej sprawie (opłaty za mieszkanie, koszty leczenia). W świetle art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej organy nie mają obowiązku pełnego utrzymania osób potrzebujących, gdyż realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej służyć ma ich wsparciu w ramach niezbędnych potrzeb. Wsparcie to powinno służyć także aktywizacji beneficjentów pomocy. W sprawie istotną okolicznością jest też to, że średnia kwota całkowitego wsparcia, z jakiego korzystał Z.B. wraz z rodziną w miesiącach grudniu 2010 i styczniu 2011 r. wynosi 1040,81 zł miesięcznie (dodatek mieszkaniowy 272,62 + zasiłek okresowy 344,69 zł + zasiłek rodzinny 91 zł + średnia wysokość zasiłków celowych (300+365)/2), co wynosi miesięcznie na osobę w gospodarstwie domowym 346,94 zł. Całkowite miesięczne wsparcie wynosiło zatem na osobę w rodzinie skarżącego kwotę zbliżoną do kryterium dochodowego przyznania pomocy społecznej w ogóle (351 zł). Osiągnięcie tej kwoty nie jest oczywiście bezwzględną ustawową przesłanką odmowy świadczeń, niemniej jednak stanowi czytelną wskazówkę, iż świadczenia z jakich korzysta rodzina - z uwagi na ich zakres - stają się w istocie formą utrzymania wykraczając poza wspierające cele pomocy społecznej. Podsumowując należy stwierdzić, że jakkolwiek pomoc nie zaspakaja wszystkich zgłaszanych potrzeb skarżącego i jego rodziny (Sąd nie kwestionuje, że jego sytuacja materialna jest trudna), to jednak słusznie podniosły organy, iż pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymania. Zgodnie z ustawą pełni ona bowiem rolę subsydiarną wobec aktywności samego zainteresowanego w staraniach o poprawę swojej sytuacji bytowej i służy zapewnieniu zaspokojeniu koniecznych potrzeb. Natomiast z akt sprawy wynika, że w przypadku Z.B. pomoc społeczna jest przez niego traktowana jako wyłączne źródło utrzymania. W sprawie nie bez znaczenia są także okoliczności podniesione przez organy dotyczące poszczególnych świadczeń, o jakie ubiega się w tej sprawie skarżący. Skarżący nie kwestionuje, że nie zrealizował całości wsparcia celowego na koszty leków i leczenia, o jakie wystąpił 10 grudnia 2010 r. i jakie przyznano mu decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...]. Z recept, na których realizację przyznano ten zasiłek celowy skarżący nie przedstawił rachunków na trzy leki o łącznej wartości 34,89 zł, a więc kwocie bliskiej tej, o jaką po raz kolejny ubiegał się wnioskiem z dnia 10 stycznia 2011 r. (k. 32 akt administracyjnych I instancji). Pomimo to 20 stycznia 2011 r. otrzymał kolejne wsparcie w wysokości 70 zł na koszty leków i leczenia. Z okoliczności sprawy nie wynika również, a skarżący takiego zarzuty nie podnosi, by udostępnienie mu kopii dokumentacji medycznej było - pomimo wniosku wystosowanego przez organ (zob. k. 26 i 35 verte akt administracyjnych) - ostatecznie warunkowane uiszczeniem opłaty. W zakresie wsparcia na pokrycie kosztów mieszkaniowych skarżący otrzymuje natomiast wsparcie, które pokrywa znaczącą większość należnego czynszu wraz z opłatą za ogrzewanie (k. 15 akt administracyjnych). W powyższych okolicznościach Sąd, nie stwierdzając istotnych naruszeń prawa i uznając że ze względu na zakres przyznanych już skarżącemu świadczeń zachodziła podstawa do odmowy przyznania pomocy wnioskowanej w tej sprawie, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)..