II SA/Po 605/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] 2018r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczna decyzją PINB z dnia [...] 2013r. nr [...] w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr [...], obr. K. , gm. G., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] 2013 r. PINB wydał ww. decyzję nakładającą na inwestorów J. i K. K. obowiązek wykonania, w terminie 4 miesięcy od dnia ostateczności decyzji, odwodnienia utwardzonego terenu działki nr [...] w m. [...], gm. G., z odprowadzeniem wód opadowych do istniejącej w ulicy miejskiej kanalizacji deszczowej, na podstawie uzgodnienia z G. G., projektu budowlanego przyłącza kanalizacji deszczowej przy zachowaniu warunków technicznych podanych w piśmie Urzędu Miejskiego w G. znak: [...] z dnia 19 grudnia 2012r. Dnia 1 lutego 2018r. do PINB wpłynął wniosek J. K. z dnia 1 lutego 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. PINB odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego. Stwierdził, że z treści wniosku wynika, że podstawą wznowienia postępowania w trybie nart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest fakt, iż "w dniu 22 września 2017 r. J. K. dowiedziała się, że inicjator postępowania J. K., po uzyskaniu zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego w [...] [...] (działka nr [...]), samowolnie i niezgodnie z dokumentacją projektową wykopał pod swoim domem dodatkowe powierzchnie piwniczne, pomijając izolacje fundamentów. Wykonane roboty bez zgody organów budowlanych przez J. K. są prawdopodobną przyczyną zalewania jego piwnic." PINB przypomniał jaki był przedmiot zakończonego postępowania i uznał, że argumentacja J. K. zawarta we wniosku o wznowienie nie może być przesłanką zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. podniosła, że PINB prowadzący postępowanie w sprawie utwardzenia przez wnioskodawczynię i jej zmarłego męża części działki nr [...] w [...] nie wziął pod uwagę, że już dwukrotnie wnioskodawczyni na żądanie organu wykonała prace odwodnieniowe swej działki, a pomimo to nie sprawdzając działki J. K., uznaje, że w dalszym ciągu piwnice jego domu są zalewane na skutek utwardzenia działki skarżącej. W związku z powyższym wnioskodawczyni w dniu [...] w G. uzyskała informację, że J. K. po oddaniu swego domu do użytkowania wykonał dodatkowe roboty związane z powiększeniem piwnicy, nie izolując fundamentów. Oznacza to jej zdaniem, że piwnice domu sąsiada były zalewane jeszcze przed wykonaniem utwardzenia jej działki. Brak izolacji fundamentów domu J. K. powoduje, ze do jego piwnicy przesiąkają wody gruntowe. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie przywołał treść art. 145 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., by następnie stwierdzić, że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Zaznaczył, że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Merytoryczne badanie przyczyn wznowienia następuje już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jednakże aby doszło do wszczęcia postępowania i badania przesłanek wznowienia, przesłanki te muszą zostać wskazane we wniosku o wznowienie postępowania. Samo zaś badanie oznacza sprawdzenie czy przesłanki wskazane we wniosku spełniają hipotezę normy prawnej określonej w art. 145 § 1 k.p.a. W związku z powyższym WWINB uznał, że merytoryczne odniesienie się przez organ I instancji do argumentacji J. K. i stwierdzenie, iż nie może ona stanowić przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego jest przedwczesne. Bowiem na etapie analizy wniosku organ winien zbadać, czy wniosła go strona i czy zrobiła to w terminie określonym w przepisach prawa. Dalej WWINB stwierdził, że J. K. ma przymiot strony, powołała się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem do zbadania pozostał termin złożenia wniosku. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 148 § 1 k.p.a. i wskazał, że PINB zbadał, czy wniosek o wznowienie wniesiono w terminie. Z uwagi jednak na zasadę szybkości postępowania WWINB dokonał oceny w tym zakresie. WWINB stwierdził, że o przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 22 września 2017 r. (jak podała we wniosku o wznowienie oraz w zażaleniu), a tymczasem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 1 lutego 2018r. uzupełniony pismem z dnia 14 lutego 2018r., wpłynął do PINB w dniu 1 lutego 2018r. Wobec tego organ II instancji stwierdził, że uchybiono terminowi wynikającemu z art. 148 § 1 k.p.a., stąd zasadnym stała się odmowa wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Taka sytuacja oznacza konieczność utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. zarzuciła organowi II instancji naruszenie: - art. 66 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, skutkiem czego było uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 1 lutego 2018 r. był spóźniony, co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi J. K. podniosła, że przygotowując się do wykonania decyzji PINB z dnia [...] 2013 r., po odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, w dniu 22 września 2017 r. udała się do Urzędu Miasta i Gminy w G. w celu uzgodnienia warunków inwestycji. W tym dniu dowiedziała się że J. K., właściciel sąsiedniej działki, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie nieruchomości samowolnie dokonał wykopu piwnic pod własnym domem, nie izolując fundamentów. Zdaniem skarżącej fakt ten jest rzeczywistą przyczyną zalewania jego piwnic. Ponadto wnioskodawczyni uzyskała informację, że Burmistrz nie wyrazi zgody na podłączenie jej działki do kanalizacji deszczowej .W oparciu o nowe okoliczności skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją GINB z [...] 2013 r. znak [...] Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., doręczonym skarżącej 19 stycznia 2018 r. GINB poinformował skarżącą, że z treści wniosku wynika, że żąda ona również wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia [...] 2013 r. i z tej przyczyny powinna złożyć taki wniosek do PINB w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z tym pouczeniem w dniu 1 lutego 2018 r. złożyła w biurze PINB stosowny wniosek, który uznano za wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca podała, że skoro we wniosku skierowanym do GINB w dniu 28 września 2017 r. w pkt 2 domagała się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] 2013 r. to na mocy art. 66 § 1 i 2 k.p.a. prawidłowo w terminie 14 dni od dnia przekazania jej pisma przez GINB (19 stycznia 2018 r.), w którym pouczono o możliwości złożenia do PINB wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] 2013 r., złożyła w dniu 1 lutego 2018 r. przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej WWINB powinien ocenić, czy wnioskodawczyni zachowała terminy ustawowe określone w art. 66 k.p.a., a nie ustalać, że nastąpiło przekroczenie miesięcznego terminu liczonego od dnia ujawnienia nowych okoliczności w sprawie. Podkreśliła, że we wniosku o wznowienie postępowania wyjaśniła, że w dniu 22 września 2017 r dowiedziała się o nowych okolicznościach istniejących w dniu wydania decyzji z [...] 2013 r przez PINB, w dniu 28 września 2017 r wystąpiła do GINB z wnioskiem o wznowienie postępowania i po otrzymaniu w dniu 19 stycznia 2018 r pisma od GINB w dniu 1 lutego 2018 r. złożyła stosowny wniosek do PINB. Zgodnie więc z art. 66 § 2 k.p.a. należy uznać wniosek o wznowienie postępowania do PINB został złożony w dniu złożenia wniosku do GINB tj w dniu 28 września 2017 r. W odpowiedzi Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podzielił zarzuty skargi, uznając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 66 § 1 i 2 oraz z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne, bez rzetelnego zbadania, uznanie, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] 2013r. nr [...] w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr [...], obr. [...], gm. G., został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Zważyć należy, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie mają również przepisy art. 66 k.p.a., które określają postępowanie, w tym kwestię zachowania terminu procesowego, z podaniem wniesionym do niewłaściwego organu. I tak, zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. W myśl zaś art. 66 § 2 k.p.a. odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest kilka faktów. Po pierwsze bezspornym jest, że dniem, w którym skarżąca dowiedziała się o podnoszonej nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji PINB z dnia [...] 2013 r., nieznanej organowi, który wydał decyzję, był dzień 22 września 2017 r., kiedy to skarżąca w trakcie wizyty w Urzędzie Miasta i G. G. dowiedziała się, że J. K., po uzyskaniu zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego w [...] [...] (działka nr [...]), samowolnie i niezgodnie z dokumentacją projektową wykopał pod swoim domem dodatkowe powierzchnie piwniczne, pomijając izolacje fundamentów. Wykonane roboty bez zgody organów budowlanych przez J. K. są prawdopodobną przyczyną zalewania jego piwnic." Skarżąca wyraźnie we wniosku o wznowienie postępowania, złożonym w biurze podawczym PINB w dniu 1 lutego 2018 r. wyraźnie wskazała tę datę jako dzień, w którym dowiedziała się o podstawie wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niemniej organ odwoławczy, który badał kwestię terminowości złożenia wniosku wznowieniowego J. K., przeoczył dokumentację dołączoną do tegoż wniosku, która wskazuje, że datą złożenia tegoż wniosku nie był dzień 1 lutego 2018 r. Otóż po pierwsze skarżący przedłożyła wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania skierowanym do PINB w dniu 1 lutego 2018 r. również wniosek z dnia 28 września 2017 r. adresowany do GINB, z którego jasno wynika, że domaga się wznowienia: 1) postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję WWINB z dnia [...] 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2013 r., jak i 2) postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] 2013 r. nakazującej wykonanie odwodnienia utwardzonego terenu działki nr [...] w m. [...] z odprowadzeniem wód opadowych do istniejącej w ulicy kanalizacji deszczowej. Również w tym wniosku J. K. podała, że o podstawie wznowienia ww. postępowań dowiedziała się w dniu 22 września 2017 r. Równocześnie WWINB przeoczył, że GINB odpowiadając na pkt 2 wniosku J. K. z dnia 28 września 2017 r., pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. skierowanym do skarżącej na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomił ją, że nie jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] 2013 r., pouczając, że organem właściwym jest PINB, do którego należy wnieść odrębny wniosek o wznowienie. Równocześnie w piśmie tym GINB prawidłowo pouczył skarżącą o treści przepisu art. 66 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy uznając, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] 2013 r. w dniu 1 lutego 2018 r. naruszył przepisy art. 66 § 1 i 2 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Skoro bowiem skarżąca po dowiedzeniu się w dniu 19 stycznia 2018 r. od GINB o skierowaniu podania o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją PINB do niewłaściwego organu, złożyła wniosek wznowieniowy w biurze PINB w dniu 1 lutego 2018 r., to uznać należy, że dochowała terminu określonego w art. 66 § 2 k.p.a. Innymi słowy odrębne podanie złożyła zgodnie z zawiadomieniem GINB złożyła w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia. Oznacza to, zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a., że złożyła je w dniu wniesienia pierwszego podania. W związku z powyższym należało uznać zgodnie z powołanym przepisem, że J. K. podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] 2013 r. wniosła w dacie wniesienia pierwszego podania do GINB z dnia 28 września 2017 r. Zważywszy zaś, że o podstawie wznowienia skarżąca dowiedziała się w dniu 22 września 2017 r. stwierdzić należy, że wnosząc podanie w dniu 28 września 2017 r. dochowała miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzić przy tym należy, że przepisy art. 66 § 1 i 2 k.p.a. mają zastosowanie do wszelkich podań uregulowanych w k.p.a., w tym do podania o wznowienie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 62/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy pominął przy zbadaniu kwestii dochowaniu przez skarżącą terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zarówno pierwsze podanie skarżącej skierowane do niewłaściwego organu (GINB), jak i odpowiedź tegoż organu z dnia 16 stycznia 2018 r., Sąd uznał, że WWINB dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), które miało – jak wyżej wykazano – istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji pomijając wymienione dokumenty błędnie, z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., stwierdził, że J. K. wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem miesięcznego terminu. W konsekwencji błędnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania. Równocześnie Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że PINB na wstępnym, formalnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania nie był uprawniony do badania, czy zaszły podstawy wznowienia określone przez skarżącą we wniosku. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ powinien zbadać m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1017/17, dostępny j.w.). Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, dostępny j.w.). W świetle powyższego nieuprawnione było więc wydanie przez PINB postanowienia z dnia [...] 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] 2013 r. z powodu uznania, że argumentacja J. K. zawarta we wniosku nie może być przesłanką zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu kwestię tę PINB uprawniony jest badać – jako merytoryczną – dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym stanie rzeczy PINB dopuścił się naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. Reasumując uznać należy, że wykazane powyżej naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zobowiązany jest na mocy art. 153 p.p.s.a. do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, co faktycznie oznacza obowiązek wznowienia postępowania i następnie merytoryczną ocenę wniosku skarżącej. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania jako sumę kosztów: [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł stawki wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt II. wyroku).