II SA/Po 607/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2011 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. Z. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] października 2011 r., na mocy której obciążono go opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło nadto przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, i wskazało, że postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, różni się od postępowania odwoławczego tym, że niezbędne jest podanie konkretnej podstawy stwierdzenia nieważności i naruszonego przepisu, a nie tylko samo wyrażenie niezadowolenia z wydanego rozstrzygnięcia. Ewentualne wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i występują w samej decyzji, nie można natomiast powoływać się w trybie nieważnościowym na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż wada ta usuwana jest w trybie wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest więc ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej, zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma bowiem wyłącznie charakter kasacyjny. W konsekwencji nie jest też dopuszczalne w aktualnym postępowaniu przeprowadzanie nowych dowodów. Sankcja nieważności nie daje się bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ oparł ustalenia stanu faktycznego, gdyż takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Tymczasem skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że operat szacunkowy, będący podstawowym dowodem w sprawie, został sporządzony w sposób nierzetelny, a przyjęte do porównania nieruchomości były niewłaściwe. Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być przyjęte jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka decyzja musi być ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Tym samym można wskazać trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter naruszonego przepisu i (3) konsekwencje ekonomiczne lub gospodarcze, jakie wywołuje dana decyzja. W kontekście rozpatrywanej sprawy należy zatem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, zgodnie z zasadami sztuki i wiedzy fachowej. Organ wydający decyzję z dnia [...] października 2011 r. dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami prawa i wymogami formalnymi, uznając jego przydatność do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycena dokonana przez biegłego nie została przy tym zakwestionowana w zwykłym toku instancji. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez ewentualny błędny dobór nieruchomości, niewłaściwe określenie wag poszczególnych cech nieruchomości czy ustalenie innej wartości nieruchomości w podobnych sprawach. Zarzuty te są dowolne i nie mogą wpłynąć na ocenę operatu. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Z. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, zarzucając naruszenie: (1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez (a) błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, oraz (b) błędne ustalenie, że Wójt Gminy C. dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego, co skutkowało ustaleniem właściwej wysokości opłaty adiacenckiej, i (2) art. 107 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedstawione przez niego dowody miały właśnie na celu wykazanie rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] października 2011 r. Nie miały one doprowadzić do ponownego rozpoznania sprawy, lecz miał być jedynie pomocne w ocenie, czy doszło rzeczywiście do wskazanych uchybień. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu mogło bowiem dojść do wniosku, że Wójt Gminy C. rażąco naruszył prawo ustalając rażąco wygórowaną opłatę adiacencką ze względu na wadliwą ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący dążył zatem jedynie do wykazania, że wymierzenie tej opłaty nastąpiło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego i w konsekwencji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Dowody te wskazują bowiem, że Wójt w chwili dokonywania ustaleń na potrzeby wydawania kwestionowanej decyzji musiał mieć wiedzę o wartości nieruchomości w konkretnych częściach Gminy C. i powinien był mieć świadomość, że wyceniana nieruchomość nie mogła osiągnąć wartości na poziomie ustalonym w zaakceptowanej przez niego wycenie. Przedstawione dowody miały jedynie pomóc w stwierdzeniu, że istotnie w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy C. nieruchomość nie mogła mieć takiej wartości, jak ustalona. Dokonując zatem nierzetelnej oceny operatu szacunkowego, Wójt Gminy C. rażąco naruszył prawo poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej znacząco za wysokiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie powinno zatem ograniczyć się jedynie do bezkrytycznego przyjęcia, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, skoro wykonał go profesjonalista. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, że organ administracji publicznej dogłębnie ocenił przedstawiony mu operat szacunkowy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 4 pkt 16, art. 98a i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu organ administracji publicznej podzielił w pełni sformułowanie wcześniej przez siebie stanowisko, dodając nadto, że bezpodstawne jest dopatrywanie się w decyzji z dnia [...] października 2011 r. naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Ponadto analiza w niniejszym postępowaniu dowodów wskazanych przez skarżącego mogłaby prowadzić właśnie do rażącego naruszenia prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził wszystkie niezbędne czynności, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy. Biegły wybrał nieruchomości podobne, a nadto brak jest podstaw do nakładania na organy administracji publicznej obowiązku dokonywania analizy operatów szacunków nieruchomości niepodobnych do przedmiotowej. Grunty położone w M. i O. mają bowiem inne cechy, a dobór nieruchomości znajdujących się w operatach nie może być podstawą twierdzeń, że przedmiotowy operat rażąco narusza prawo. Przedłożone operaty mają przy tym różne daty, a zatem nie mogłyby być uznane za wiarygodne z uwagi na art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie wymagane elementy operatu szacunkowego znalazły się nadto w tym opracowaniu, a biegły dokonał prawidłowej wyceny. Nie doszło również w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Z. B. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: (1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez (a) błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, oraz (b) błędne ustalenie, że Wójt Gminy C. dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego, co skutkowało ustaleniem właściwej wysokości opłaty adiacenckiej, (2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 r., (3) art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącemu informacji o regulacjach dotyczących procesu ustalania wysokości opłaty, sporządzania wycen nieruchomości oraz o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności o możliwości przedstawienia przez skarżącego przeciwdowodu w postaci kontroperatu oraz o rozstrzyganiu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zaistniałych rozbieżności w wycenach, (4) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 151 i art. 153 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i tym samym odzwierciedla wartość nieruchomości przez podziałem i po podziale, gdy tymczasem należało raczej uznać, że nieruchomości przyjęte do analizy przez biegło nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2014 r., dodając przy tym, że wybór nieruchomości podobnych przez biegłego był błędny, a uznanie sporządzonej wyceny za prawidłową jest niezasadne. Skarżący wyjaśnił nadto, że nieruchomości powstałe w wyniku podziału mają niekorzystną lokalizację oraz słabe uzbrojenie, co w sposób oczywisty wpływa na ich wartość. Ponadto błędnie dobrano wagi poszczególnych cech nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że najbardziej istotna cecha, tj. położenie, stanowi jedynie 30% wartości nieruchomości, podczas gdy jest to cecha decydująca, której wada powinna wynosić 50%. Biegły nie wyjaśnił również, dlaczego ograniczył się tylko do badania nieruchomości położonych w Gminie C. Skarżący zaznaczył również, że kilkakrotnie wymierzano mu opłatę adiacencką z tytułu podziału podobnych rodzajowo gruntów, lecz opłaty te kształtowały się na niższym poziomie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...], Wójt Gminy C. ustalił wobec Z. B. opłatę adiacencką w wysokości 145.768,25 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [...], obręb O., arkusz mapy [...], zapisanej w KW [...] (k. 9-11 akt adm. organu I instancji). Skarżący nie składał od tej decyzji odwołania i decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2011 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, od której wyjątki muszą być interpretowane ściśle i nie można ich rozszerzać. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. Z. B. wniósł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. naruszenie art. 4 pkt 16 w zw. z art. 151 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (k. 4-11 akt adm.). Jak wynika z kolei z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażące naruszenie prawa". Przyjmuje się jednak zgodnie, że jest to kwalifikowana postać naruszenia prawa, charakteryzująca się oczywistym i ewidentnym naruszeniem norm prawnych o istotnym znaczeniu, prowadząca do doniosłych, negatywnych konsekwencji prawnych. Należy przy tym zaznaczyć, wbrew niektórym wywodom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć uchybień nie tylko w zakresie prawa materialnego, lecz także w zakresie prawa proceduralnego. Niemniej musi ono odpowiadać przedstawionemu wcześniej opisowi kwalifikowanego naruszenia prawa. Tego wymogu nie spełniają natomiast zarzuty podnoszone przez skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Trzeba bowiem podkreślić, że zmierzają one w istocie do podjęcia merytorycznej polemiki z oceną dowodów dokonaną przez Wójta Gminy C. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący kwestionuje w istocie mierze poprawność wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, a w szczególności dobór nieruchomości podobnych oraz przyjęte przez niego wagi dla poszczególnych cech porównywanych nieruchomości. Zastrzeżenia te, nawet gdyby przychylić się do nich, nie stanowią jednak o rażącym naruszeniu prawa, lecz co najwyżej mogłyby stanowić podstawę weryfikacji decyzji z dnia [...] października 2011 r. w zwykłym toku instancji. Z. B. nie skorzystał jednak z tej możliwości i nie wniósł odwołania. Wywody te potwierdza w szczególności przedstawiona w skardze z dnia [...] maja 2014 r. chęć przedłożenia kontroperatu czy poddania operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r., ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (k. 3-16 akt sądowych). Powyższy wniosek wskazuje bowiem wyraźnie na wolę kwestionowania oceny dowodów, dokonanej przez Wójta Gminy C., a nie na naruszenie przez ten organ w sposób rażący określonej normy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że Wójt Gminy C. poddał analizie wspomniany operat szacunkowy, podnosząc w szczególności, że opracowanie to zostało sporządzone przez biegłego-rzeczoznawcę majątkowego i odpowiada wymaganiom prawnym, a nadto treść oraz wnioski zawarte w operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości. Tym samym nie można zarzucić wymienionemu organowi administracji publicznej rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. Niezawodolenie z argumentacji zaprezentowanej przez Wójta Gminy C. mogło podlegać badaniu w ramach postępowania odwoławczego, a nie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd pragnie przy tym wskazać, że niektóre wady operatu szacunkowego mogłyby in casu stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wady te muszą mieć jednak charakter kwalifikowany, a więc polegać np. na sporządzeniu operatu szacunkowego w odniesieniu do innej nieruchomości niż ta, która podlegała wycenie, na zastosowaniu metody nieprzewidzianej w odpowiednich przepisach przy szacowaniu wartości nieruchomości, na braku konstytutywnych elementów operatu szacunkowego (takich, które w ogóle pozbawiałyby go charakteru operatu szacunkowego – sporządzenie tego dokumentu przez osobę nieuprawnioną) bądź też na utracie ważności operatu szacunkowego. Żadna z tych przykładowych lub podobnych wad nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, a zatem brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. z uwagi na nieprawidłowe sporządzenie i zbadanie operatu szacunkowego. Trzeba ponadto zauważyć, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu w postaci konieczności wykazania wystąpienia choćby jednej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku poszukiwania dodatkowych argumentów na poparcie stanowiska wnioskodawcy, co z kolei oznacza, że to ten ostatni podmiot ponosi negatywne konsekwencje niewykazania swoich twierdzeń. Należy jeszcze zauważyć, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Niedopuszczalne jest więc co do zasady nie tylko jednokrotne rozpatrzenie sprawy, lecz także rozpatrzenie jej po raz trzeci. W tak zakreślonych ramach nie było zatem dodatkowo możliwości uwzględnienia polemiki skarżącego ze stanowiskiem zawartym w decyzji z dnia [...] października 2011 r. W tej sytuacji Sąd nie znalazł zatem żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała więc oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.