II SA/Po 608/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpoznaniu odwołania K.L. z dnia [...] stycznia 2008 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w części budynku gorzelni, położonego w Ś. przy ul. P. [...], którego sposób użytkowania został zmieniony (na internat szkolny) - utrzymał decyzję w mocy. Dnia [...] października 2007 r. w wyżej opisanym budynku przeprowadzono kontrolę. Ustalono, że właściciel obiektu urządził w nim pomieszczenia do zakwaterowania uczniów prywatnego zespołu szkół w Cz. (dla 16 uczniów). Według jego oświadczenia, pomieszczenia internatu powstały w miejscu pomieszczeń mieszkalnych. Z uwagi na wnioski kontroli Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej o zajęcie stanowisk. Zdaniem Inspektora Sanitarnego placówka spełniała wymogi sanitarne. Komendant Powiatowego Straży Pożarnej doszedł natomiast do przekonania, że w budynku nastąpiła zmiana kwalifikacji w zakresie kategorii zagrożenia ludzi. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) wstrzymał użytkowanie internatu szkolnego w części budynku położonego w Ś. przy ul. P. [...] i nałożył na K.L. obowiązek przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. Nakazał także przedłożenie opisu i rysunków (określających usytuowanie obiektu), ekspertyzy technicznej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, że w części budynku nastąpiła zmiana kwalifikacji obiektu w zakresie kategorii zagrożenia ludzi (internat zakwalifikowano do kategorii ZL-V). W odpowiedzi na postanowienie skarżący stwierdził, że budynek którego dotyczy postępowanie, nie kwalifikuje się - zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych - do obiektów zbiorowego użytkowania, takich jak: internaty, hotele, bursy (symbol 1130). W jego ocenie ze względu na konstrukcję i funkcję stanowi on wyłącznie mieszkanie jednorodzinne. Nie posiada kuchni i stołówki zbiorowego żywienia, sali audiowizualnej, świetlicy, magazynów, zaplecza socjalno - biurowego i wielu innych pomieszczeń typowych dla internatu. Dlatego, zdaniem skarżącego, nadużyciem jest nakładanie na obiekt takich samych wymogów prawnych z zakresu bhp, ppoż., ochrony środowiska, jak na obiekt użytkowania zbiorowego. Informacja zawarta w piśmie Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej nie była oparta na oględzinach obiektu, a wynikała z sugestii Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w budynku urządzono internat dokonując samowolnej zmiany sposobu użytkowania. K.L. wyjaśnił też, że wykonane ścianki działowe (niepełne) są parawanami z płyty kartonowo gipsowej, umocowanej 15 cm nad podłogą, na dwóch podporach z pręta; nie dotykają one sufitu i w każdej chwili mogą być zdemontowane bez szkody dla konstrukcji. W konkluzji pisma wniósł o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia kontroli, z których wynika, że po przeprowadzeniu robót budowlanych w budynku urządzono internat szkolny (pozostała część użytkowana ma funkcję mieszkalną). Organ zwrócił uwagę na fakt, iż K.L. wcześniej zawiadamiał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, iż z dniem [...] września 2007 r. "w skład Prywatnego Zespołu Szkół wchodzi Internat w Ś. przy ul. P. [...]" (pismo z dnia [...] grudnia 2007 r.). Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego niewykonanie przez właściciela obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego skutkuje zastosowaniem sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W odwołaniu od decyzji K.L. wniósł o umorzenie postępowania. Powołał stanowisko uzyskane w Ministerstwie Infrastruktury, iż wynajem uczniom obiektu mieszkalnego nie jest zmianą sposobu jego użytkowania. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń. Wyjaśnił, że zgodnie z § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) budynki dzieli się na mieszkalne oraz zamieszkania zbiorowego, kwalifikując je do odpowiednich kategorii zagrożenia ludzi i przewidując dla nich odmienne wymagania przeciwpożarowe. Część budynku o przeznaczeniu mieszkalnym zalicza się do kategorii ZL-IV, natomiast część z pomieszczeniami służącymi do zamieszkania zbiorowego stanowiące np. internat szkolny, kwalifikuje się do kategorii ZL-V (§ 209 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia). Organ ustalił, że w części budynku gorzelni wydzielono z pomieszczeń mieszkalnych pomieszczenia przeznaczone na internat szkolny, które są obecnie użytkowane przez uczniów. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro pomieszczenia zajmowane są przez 16 uczniów, to służą one niewątpliwie do zamieszkania zbiorowego. Organ odwoławczy, podobnie jak Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołał również treść pisma Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2007 r., z którego wynika, że budynek stanowi internat w Ś. należy do Prywatnego Zespołu Szkół. W konkluzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności: podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne. W skardze K.L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając dokonanie błędnych ustaleń, jakoby mieszkanie jednorodzinne znajdujące się w budynku (objętym postępowaniem) było internatem szkolnym. Wskazał w szczególności, iż przyjęta przez organ kwalifikacja budynku jest niezgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem Prywatnego Zespołu Szkół w Cz. oraz właścicielem gorzelni położonej w Ś. przy ulicy P. [...]. W budynku gorzelni znajduje się mieszkanie czteropokojowe, które służyło w przeszłości kierownikowi tej gorzelni. Skarżący, z uwagi na prowadzoną działalność edukacyjną, postanowił obiekt przystosować dla potrzeb mieszkaniowych uczniów szkoły. W celu umożliwienia uczniom zachowania intymności, swobodnego i samodzielnego korzystania z pomieszczeń, podzielił pokoje parawanami z płyty kartonowo-gipsowej. Tak przystosowane pomieszczenia skarżący wynajmował jako kwatery. Podniósł, że wbrew twierdzeniom Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dokonał jednak samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ponieważ obiekt pozostaje w stanie nienaruszonym w sensie konstrukcyjnym. Nie zmieniła się również jego kwalifikacja prawna. W ocenie skarżącego mieszkanie nie jest internatem szkolnym, ani obiektem zbiorowego żywienia i nie posiada kuchni, stołówki, sal nauki, świetlicy, zaplecza socjalno-biurowego i wielu innych pomieszczeń niezbędnych w internatach szkolnych. K.L. wyjaśnił także, że mieszkanie nie może być zakwalifikowane do obiektów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych pod symbolem 1130. Służy ono bowiem tylko jako miejsce odpoczynku oraz do spania dla uczniów szkoły. Ponadto skarżący, jako właściciel, ma prawo wynajmować pokoje uczniom, jak robi tak wielu właścicieli mieszkań wynajmujących je studentom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust 2 ustawy). W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia Inspektor Nadzoru Budowlanego, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów (art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W przypadku niewykonania obowiązku złożenia dokumentacji albo dalszego użytkowania obiektu, pomimo wstrzymania użytkowania, organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. K.L. oparł skargę na zarzucie błędnego ustalenia, iż przystosowanie pomieszczeń mieszkalnych i udostępnienie ich uczniom szkoły prywatnej stanowi zmianę sposobu użytkowania. W świetle stanu faktycznego nie można było uznać trafności tego zarzutu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że internat stanowi miejsce zakwaterowania uczniów uczących się poza miejscem ich stałego zamieszkania (pomocniczo zob. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół; Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W sprawie bezsporne jest, że w takim celu skarżący przygotował pomieszczenia w budynku gorzelni położonym w Ś. przy ul. P. [...]. W § 3 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) internat, rozumiany jako miejsce pobytu uczniów poza ich stałym miejscem zamieszkania, zaliczono do "budynków zamieszkania zbiorowego". W konsekwencji, zorganizowanie w budynku internatu wiąże się ze zmianą wymogów bezpieczeństwa pożarowego (§ 209 rozporządzenia) i - w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - stanowi zmianę sposobu użytkowania wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi. Budynki zbiorowego zamieszkania (lub ich części) zalicza się do innej kategorii, z uwagi na wymogi przeciwpożarowe, aniżeli budynki mieszkalne. Wbrew przekonaniu K.L. (jakiemu dał wyraz w uzasadnieniu skargi) należy wskazać, że ustalenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, nie musi być utożsamiane z przeprowadzeniem w nim robót budowlanych. Stąd fakt zainstalowania w obiekcie jedynie ścian kartonowo-gipsowych nie powodujących zmian konstrukcyjnych budynku, nie daje podstawy do stwierdzenia, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Badać natomiast należy czy i w jakim stopniu podjęcie w budynku nowej działalności związanej z jego użytkowaniem wypływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania (por. wyrok z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 2034/03; niepubl.). W tej sprawie nastąpiła zmiana użytkowania, gdyż dla internatu, jako miejsca zakwaterowania uczniów, przepisy wprost przewidują wyższe wymagania bezpieczeństwa pożarowego (art. 5 pkt 3 w zw. z § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) aniżeli w przypadku budynku o funkcji tylko mieszkalnej. Jedynie na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że nie jest trafne porównanie działalności, jaką wykonuje skarżący, z wynajmem pokoi studentom. W tym drugim przypadku nie zawsze nastąpi zmiana sposobu użytkowania wynajmowanych pomieszczeń. Studenci najczęściej zamieszkują lokal zawierając indywidualne umowy najmu, których istotą jest prawo najemcy do korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Właściciele z reguły nie nadają mieszkaniom charakteru placówki zorganizowanej dla pobytu studentów. Inaczej jest w przypadku zakwaterowania uczniów szkół. Z uwagi na fakt, iż wymagają oni opieki, ich zakwaterowanie wiąże się z koniecznością zaprowadzenia w internacie minimum organizacji (związanej choćby z pieczą wychowawcy nad uczniami). Z tego powodu miejsce pobytu uczniów poza miejscem zamieszkania prawodawca kwalifikuje jako swoistego rodzaju placówkę (internat), będący "budynkiem zamieszkania zbiorowego". Placówka taka posiada m.in. inną kategorię bezpieczeństwa pożarowego, a jej zaprowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja była niezgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), Sąd wyjaśnia, że akt ten wydany został w oparciu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej i dotyczy zagadnień statystycznych. Z punktu widzenia tej sprawy istotne znaczenie miały natomiast definicje zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie od tego należy wskazać, że - wbrew wywodom skarżącego - także przepisy klasyfikacyjne nie dostarczają argumentów przemawiających za wyłączeniem pomieszczeń dla uczniów Zespołu Szkół z kategorii "budynków zbiorowego zamieszkania". Klasa 1130 obejmuje bowiem, między innymi, internaty i bursy dla uczniów. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M.Kwiecińska /-/ A.Zieliński /-/ W.Batorowicz MK