II SA/Po 610/19

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. i S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń postanawia: Na podstawie art. 125 §1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesić postępowanie w sprawie W niniejszej sprawie skargę wniesiono na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Strona skarżąca (dwa podmioty), jako właściciel nośników reklamowych znajdujących się na obszarze objętym przedmiotową uchwałą, podniosła w skardze m.in. niezgodność tejże uchwały z art. 37a ust. 1, ust. 2 pkt 3-4 i 6-8, ust. 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) w zw. z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. Sąd zasygnalizował stronom wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK [...] oraz wyroku z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II OSK [...], wskazując, że zachodzi potrzeba rozważenia celowości zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie w sprawie, jeżeli jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (patrz np.: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I FSK 845/05 – orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania z tej podstawy prawnej, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego – w tym przed Trybunałem Konstytucyjnym – jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (zob. M. Niezgódka-Medek w komentarzu do art. 125 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019). Wystąpienie wcześniej przez sąd administracyjny z pytaniem prawnym do sądu konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją przepisu prawa stanowiącego wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu również w innym, równolegle prowadzonym, postępowaniu niejako aktywuje kompetencję do fakultatywnego zawieszenia z urzędu tego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli inny sąd administracyjny również poweźmie tego samego rodzaju wątpliwości odnośnie do konstytucyjności przepisu prawa stanowiącego podstawę orzekania w sprawie i podziela jednocześnie argumentację prawną przedstawioną w pytaniu prawnym sądu administracyjnego, który już wcześniej wdał się w "spór o prawo" przed sądem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2792/17, dostępny jw.). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Podkreślenia też wymaga, że strona może żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej "uchwały krajobrazowej", będącej aktem prawa miejscowego, stanowił przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. W szczególności obowiązki i terminy ich wykonania zawarte w przepisach końcowych (§ 8) tej uchwały w sposób oczywisty dotyczą prawa własności tych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały korzystały z należących do nich nośników reklamowych (tablic reklamowych i urządzeń reklamowych) znajdujących się na terenach objętych działaniem przedmiotowej uchwały. Niewątpliwe zatem również przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi wzorzec kontroli zaskarżonej uchwały i to właśnie z perspektywy tego przepisu będą oceniane postanowienia tejże uchwały. Strona skarżąca wykazała, że jest właścicielem tego rodzaju nośników znajdujących się na obszarze objętych działaniem przedmiotowej uchwały i będzie zobowiązana dostosować te urządzenia do wymogów uchwały. Konsekwentnie też w zarzutach skargi Spółka podniosła naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez brak należytego uregulowania w przedmiotowej uchwale zasad, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe (brak należytego określenia warunków istniejących nośników reklamowych). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK [...] postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budzi nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości jest jednakże brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Na kwestie zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II OSK [...]. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co od wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. może rzutować nie tylko ocenę zgodności tej części uchwały z przepisami prawa, ale również innych jej postanowień, jak m.in. dotyczących wprowadzenia różnych stref i ich rozgraniczenia, jako mających bezpośredni wpływ na możliwość jednoznacznego zidentyfikowania zakresu poszczególnych norm zawartych w tzw. uchwale krajobrazowej przez adresatów obowiązków sformułowanych w tej uchwale. Słowem, odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie prawne będzie miała zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie, co z kolei czyni zasadnym zawieszenie postępowania z urzędu, do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II OSK [...]. (sygn. Trybunału P [...]). W ocenie tutejszego Sądu, względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją takiego przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę nałożenia w uchwale krajobrazowej określonych obowiązków na właścicieli nośników reklamowych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania wszczętego przed Trybunatem Konstytucyjnym (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P [...]) na skutek pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego zadanego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK [...].