II SA/Po 611/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi J. A. decyzję Wojewody z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [..] Nr [..], Znak [..], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. A. kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę 257-,zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik Starosta G. decyzją nr [..] z dnia [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego kategorii II na działce nr [..] położonej w Z. nr [..], którego obszar oddziaływania obejmuje sąsiednią działkę nr [..] należącą do J. A. W uzasadnieniu ustalił, że działka inwestorów ma charakter zagrodowy, a jej rozmiary i istniejące zagospodarowanie ograniczają możliwość zlokalizowania projektowanego budynku gospodarczego w odległości żądanej przez uczestnika postępowania J. A., to jest w odległości 1,5 m od granicy działki nr [..]. Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zezwala w takiej sytuacji na sytuowanie bezpośrednio przy granicy ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. J. A. złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając, że wydając decyzję pozwalającą sąsiadowi na budowę kolejnego obiektu budowlanego w granicy z jego działką organ orzekający naruszył konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli oraz prawo własności. Zaskarżoną decyzją usankcjonowano bowiem sytuację, w której żądanie inwestora zadecydowało o optymalnej zabudowie jego działki, zmuszając odwołującego się do takiego sposobu korzystania z przysługującego mu prawa własności, jaki odpowiada sytuacji stworzonej przez inwestora. Organ orzekający naruszył też przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, bowiem zaniechał obrony uzasadnionych interesów odwołującego się z naruszeniem art. 9, 77 § 1 i art. 90 kpa. Nie pouczył inwestora, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione, ani nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Uwzględnienie słusznego interesu stron postępowania (art. 7 kpa) powinno polegać na tym, że pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie ograniczy możliwości korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Odwołujący się wskazał, że kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy budynku bez otworów) z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest zatem dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron (inwestora) z powołaniem się tylko na to, że jej wniosek jest zasadny ze względu na chęć optymalnego zagospodarowania działki, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie, priorytetowe potraktowanie tego wniosku. Inwestor nie wykazał w toku starań o udzielenie pozwolenia na budowę, że taki sposób realizacji zamierzeń inwestycyjnych jest konieczny, jak też nie ma możliwości innego - uwzględniającego zasadę wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc równości wobec prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości - usytuowania planowanego budynku gospodarczego. Odwołujący zarzucił też, że wniosek o pozwolenie na budowę inwestor zamieścił na nieaktualnym formularzu. Wojewoda dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Burmistrza B. z dnia [..] o warunkach zabudowy inwestorzy uzyskali zgodę na lokalizację budynku gospodarczego w granicy z działką nr [..], a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy tę decyzję. Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 117 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem organ orzekający po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przyjął założenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do lokalizacji inwestycji na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przewidziane prawem załączniki: projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 kpa. Starosta G. zawiadomił też strony o wszczęciu postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłaszanych żądań, co wypełnia dyspozycję art. 10 kpa. Decyzja organu I instancji zawiera również przewidziane w art. 107 kpa elementy. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, nie może powodować konieczności uchylenia decyzji. Na powyższą decyzję J. A. wniósł skargę do sądu, domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazał, że organ drugiej instancji z naruszeniem art. 10 kpa nie pouczył go o przysługujących prawach, w tym o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia ani nie wstrzymał się z wydaniem decyzji do czasu gdy strona - po zakreśleniu stosownego terminu - nie skorzysta z tego prawa. To naruszenie uniemożliwiło skarżącemu poinformowanie organu odwoławczego o toczącym się w SKO w L. na jego wniosek postępowaniu o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..]. Nadto, mimo że skarżący ustanowił pełnomocnika, zaskarżoną decyzję doręczono tylko skarżącemu. Pozbawienie pełnomocnika udziału w czynnościach mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podkreślił też, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 kpa nie rozpoznał sprawy po raz drugi co do istoty, a tylko skontrolował decyzję pierwszoinstancyjną. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Obowiązujący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzoru między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie określa, jakie elementy powinna zawierać ta decyzja. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji brak jest między innymi informacji o zakresie uprawnień autora projektu. Tak określone warunki (numeracja i opis) są niezgodne ze wzorem. W ocenie skarżącego, nie można nakładać obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w punkcie dotyczącym nadzoru. Nie mogą też występować jednocześnie w decyzji dwie normy: zawiadomienie o zakończeniu budowy i uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto pouczenie zamieszczone w zaskarżonej decyzji jest niezgodne z wzorem określonym przez Ministra Infrastruktury. Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem Wojewody co do wiążącego organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę charakteru decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu o pozwolenie na budowę musi być zbadana zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu także z warunkami techniczno-budowlanymi. Poza tym organy architektoniczno-budowlane miały kompetencję do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z której nie skorzystały ze szkodą dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący powtórzył zawartą w odwołaniu argumentację wskazującą na niewyjaśnienie, czy rozmiary działki inwestora umożliwiają usytuowanie budynku gospodarczego w granicy, mimo że takie sytuowanie jest wyjątkiem od reguły wprowadzonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W decyzji brak danych co do szerokości działki inwestora, co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości zastosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Skoro z projektu zagospodarowania działki inwestora wynika, że istnieje obszar, na którym możliwe jest (przynajmniej z technicznego punktu widzenia) usytuowanie budynku gospodarczego, to należy dostosować powierzchnię zabudowy projektowanego budynku do technicznych możliwości zabudowy działki. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że prawa zabudowy, jakie daje art. 4 prawa budowlanego, nie należy rozumieć tak, że przepis ten ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy i że w takim razie można lekceważyć uzasadnione interesy prawne innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Inwestor chcąc realizować swoje prawo zabudowy musi mieć na uwadze analogiczne prawa innych. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi uznając podniesione w niej zarzuty za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać można za trafne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, lecz i stwierdzenia przez organ prowadzący sprawę na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku. W toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę organ ma bowiem obowiązek ustalić zgodność inwestycji zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Poprzedzająca pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa tylko podstawowe i ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy i celem jej nie jest szczegółowe i dokładne usytuowanie budynku na konkretnej nieruchomości. Dlatego - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji - nie wiąże ona organu architektoniczno-budowlanego co do dokładnego miejsca posadowienia budynku, gdyż kwestię tę powinien rozstrzygnąć organ w pozwoleniu na budowę, jednocześnie ustalając, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..] dopuszcza możliwość zabudowania działki inwestorów nr [..] w Z. budynkiem gospodarczym usytuowanym bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego nr [..]. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem zrealizowania planowanej inwestycji tylko w tym miejscu. Organ drugiej instancji przy dokonywaniu analizy załączonej do wniosku dokumentacji technicznej przeoczył, że w opisie projektowanego przedsięwzięcia (str. 8) została wymieniona inna decyzja Burmistrza B. o warunkach zabudowy, a mianowicie decyzja z dnia [..]. Tymczasem ostatnio wymieniona decyzja (str. 1 dokumentacji technicznej) dotyczyła inwestycji o szerszym zakresie tj. budowy budynku gospodarczego i silosów. Z planu zagospodarowania stanowiącego integralną część decyzji organu I instancji z dnia [..] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego wynika, że w momencie sporządzenia tego planu dwa silosy już pobudowano (oznaczone są numerami 2), a oprócz tego działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym (nr 6), budynkiem inwentarskim (nr 5), innym budynkiem gospodarczym (nr 4) oraz stodołą (nr 3). Egzemplarz tego planu znajduje się w dokumentacji technicznej oraz na k. 13 akt I instancji. Inwestorzy wystąpili o udzielenie im pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego dopiero wtedy, gdy stała się ostateczna nowa decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..], ale trudno przyjąć trafność wywodów Wojewody co do wnikliwego sprawdzenia zawartości wszystkich załączników do wniosku przed wydaniem pozwolenia na budowę, skoro dokumentacja techniczna pochodzi z czerwca 2007 r. i odwołano się w niej do warunków zabudowy dotyczących inwestycji mającej szerszy zakres. Należy zgodzić się ze skarżącym co do tego, że nie można wnikliwie i wszechstronnie ocenić, czy projekt budowlany dołączony do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest zgodny z warunkami technicznymi, zwłaszcza w spornym zakresie konieczności usytuowania planowanego (drugiego) budynku gospodarczego przy granicy z działką skarżącego, dopóki nie ustali się wielkości działki oraz jej długości i szerokości. Pod tym względem sprawa nie została wyjaśniona z naruszeniem art. 7, i art. 77 § 1 kpa, a zatem przedwcześnie organy orzekające obu instancji przyjęły, że istnieje możliwość zastosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszczającego sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, bezpośrednio przy granicy jeżeli "nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki". Szczególnego podkreślenia wymagało, że omawiany przepis nie przewiduje odstępstwa od reguły ogólnej sytuowania budynku przewidzianej w § 12 ust. 1 sytuacji, na jaką powołał się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, to znaczy, iż możliwość lokalizacji według zasad ogólnych ograniczają "zagospodarowanie działki, jak i jej rozmiar". Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 42/07 (dostępnym w internecie) iż "stan zainwestowania na działce (sposób jej zagospodarowania) nie może determinować rozumienia działki jako wąskiej", albowiem przy takim założeniu, im działka bardziej zabudowana, tym byłaby "węższa", a w rezultacie każda działka mogłaby spełniać ten walor". Trudno też nie zgodzić się z wywodami skarżącego - stanowiącymi powtórzenie stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 786/04 opubl. ONSA/WSA 2005/4/86 - że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić Konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 kc). Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości powinno być wydawane wyjątkowo, gdy są szczególne przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy, zwłaszcza wobec sprzeciwu właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien stosownie do art. 9 kpa pouczyć wnioskodawcę o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz ewentualnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie będą podstawą orzekania w sprawie stosownie do art. 77 § 1 i art. 8 kpa. Należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, zwrócić też uwagę organom administracyjnym na konieczność przestrzegania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 kpa, wymagającej uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. "Pozytywnie zatem można rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikająca ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości". Skoro sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia i wymaga wyjaśnienia we wskazanych kierunkach i dodatkowych rozważań - sprawę należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt a, c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ppsa (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W toku dalszego rozpatrywania sprawy organy orzekające będą miały też na względzie konieczność zachowania ogólnych i szczególnych norm proceduralnych, zwłaszcza wskazanego w skardze art. 10 kpa. Przepis ten wprowadza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz nakłada obowiązek umożliwienia stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych. Naruszenie tego obowiązku w niniejszej sprawie nie miało istotnego wpływu na jej wynik, podobnie jak doręczenie stronie zamiast - jak wymaga przepis art. 40 § 1 kpa - jej pełnomocnikowi decyzji, bowiem strona we właściwym czasie i trybie tę decyzję zaskarżyła. Treść zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kpa. To że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oznacza brak uzasadnienia, a nie nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Organy orzekające ponownie rozpatrując sprawę będą też miały na względzie aktualną treść załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym załącznika nr 2, w którym podano wzór decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest oczywiste, że wzór decyzji winien być dostosowany do konkretnie rozstrzyganej sprawy, co wymaga skreślenia niepotrzebnych elementów. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji, aż do czasu uprawomocnienia się wyroku, ma podstawę prawną w art. 151 ppsa, a o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK