II SA/Po 615/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [..] zł (...) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia [...].2008 r. "A" Spółka Komandytowa wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – segment lewy i segment prawy na działce stanowiącej własność miasta P., której użytkownikami wieczystymi są K. i Z. L.. Inwestycja została przewidziana do realizacji na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie S., przy ul. P. [...] i [...] w P.. Decyzją nr [...] z dnia [...].2009 r. Prezydent Miasta P. ma podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że dla terenu, na którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagania dla nowej zabudowy zostały ustalone zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań). Organ ustalił, że objęte wnioskiem działki są niezabudowane i posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. P. oraz możliwość uzbrojenia w niezbędne dla inwestora sieci infrastruktury technicznej. Ustalono, że w obszarze analizowanym obowiązuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i w układzie szeregowym oraz zabudowa o funkcji biurowej. Wskazano, że planowana inwestycja nie narusza wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniósł M. B. (współużytkownik wieczysty działki nr [...]) domagając się uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, wobec faktu, że organ ustalił inne niż występujące w obszarze analizowanym funkcje i gabaryty zabudowy. Skarżący podniósł też naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, wobec faktu że organ ustalił inną niż obowiązująca w analizowanym terenie geometrię dachu. W odwołaniu podniesiono również, że Prezydent wydał zgodę na usytuowanie budynku w odległości 3m od działki nr [...], co w ocenie M. B. stanowi naruszenie § 12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Uzasadniając decyzję organ II instancji wyjaśnił, ze interes osób trzecich znajduje konkretyzację na etapie procesu inwestycyjnego, a w szczególności przepisach prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność budowy inwestycji dla terenu wskazanego we wniosku. Kolegium za bezzasadny uznało zarzut niezgodności decyzji I-instancyjnej z przepisami rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium wyjaśniło że reguluje ono zagadnienia związane z usytuowaniem obiektów budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił też, że budynki mieszkalne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej mieszczą się w katalogu obiektów jednorodzinnych, a tym samym realizacja tego rodzaju obiektów stanowi kontynuację istniejącej zabudowy na terenie przyległym. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł M. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze powtórzono zarzuty odwołania, podnosząc zarzut naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, wobec faktu, że wyrażając zgodę na budowę domów bliźniaczych dwumieszkaniowych o 3 kondygnacjach, organ ustalił inne niż występujące w obszarze analizowanym funkcje i gabaryty zabudowy. Skarżący podniósł też naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, wobec faktu że organ ustalił inną niż obowiązująca w analizowanym terenie geometrię dachu. W skardze podniesiono, że w decyzji spadek dachu określono w granicach 25-60º. Tymczasem w budynkach o zabudowie bliźniaczej, w analizowanym terenie występują dachy o spadku 30-45º. Skarżący powtórzył też, że Prezydent wydał zgodę na usytuowanie budynku w odległości 3m od działki nr [...], co w jego ocenie stanowi naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ppsa). Działając przy tym w myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Co do zasady o ładzie przestrzennym na danym obszarze decydować powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy. Jedynie w razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych (por. postanowienie NSA z 18.07.2005 r., sygn. II OPS 3/05). W myśl art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu. Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań). Ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp następuje poprzez przeprowadzenie Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej również – Analiza), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest, więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. Poprawnie przeprowadzona Analiza służy zapewnieniu zgodności powstającej w sąsiedztwie zabudowanych działek nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektoniczną (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Prowadząc postępowanie organ musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, tak aby stwierdzić co na danym obszarze jest normą, a co odstępstwem od niej, a następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, planowana inwestycja musi stanowić kontynuację funkcji występującej na danym terenie. Natomiast ustalenie konkretnych parametrów wynikających z rozporządzenia wynika z konieczności zachowania ładu przestrzennego i winno nawiązywać do wyników dokonanej analizy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia przy tym zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, pojmowanego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wskazuje, iż w toku postępowania prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany. Załącznik do I-instancyjnej decyzji stanowi, bowiem kopia mapy zasadniczej sporządzonej w skali1:500, na której wokół działki wnioskodawcy wyznaczono obszar analizowany przyjmując odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, i nie mniejsza niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań). Jak jednak wynika z treści części tekstowej tej Analizy (k.60 akt adm. I inst.) na terenie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego stwierdzona została zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej oraz biurowej (wymieniając z osobna budynki wolnostojące przy ul. B. [...] i ul. K.) Tymczasem, analiza zagospodarowania sąsiedztwa w obszarze analizowanym – z uwzględnieniem istniejącej funkcji, cech i parametrów zabudowy – przeprowadzona została wyłącznie w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Parametry takie jak szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalone zostały wyłącznie w oparciu o wartości tych parametrów stwierdzone na przykładzie nieruchomości położonych przy ul. P. oraz 2 działek położonych przy ul. K.. Takie zawężenie prowadzonych ustaleń, jedynie do obiektów danego rodzaju nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i przesądza o wadliwości tej Analizy. Jak wyjaśniono, bowiem powyżej już z istoty analizy wynika, że winna ona mieć odniesienie do całego analizowanego terenu, a dopiero dokonanie ustaleń co do jego zagospodarowania może pozwolić na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków w sprawie dotyczącej wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Uwadze orzekających w rozpoznawanej sprawie organów okoliczność ta umknęła. O wadliwości sporządzonej Analizy świadczy nadto fakt, iż ustalenia co do wysokości budynków poczyniono wyłącznie w oparciu o budynki położone przy ul. P. (k.64 akt I instancji). Także i w tym wypadku zaniechano badań w całym obszarze analizowanym. Powyższe wadliwości naruszają normy zawarte w 61ust.1upzp oraz w §3 ust.1,§5, §6,§7 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań. Trafnie również wywodził skarżący, iż ustalenia w zakresie geometrii dachów poczynione zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. W myśl § 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Obowiązkiem organu, przy ustalaniu tego parametru było więc zbadanie geometrii dachów budynków leżących w wytyczonym obszarze analizowanym i w miarę możliwości wskazanie formy przeważającej na tym terenie. Zasadnicze znaczenia na tym etapie postępowania ma bowiem potrzeba kształtowania przestrzeni, jako harmonijnej całości. Tak więc przyjmując ustalenia w zakresie geometrii dachu organ winien mieć na względzie otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia, a także zważyć która z obserwowanych na danym terenie form najpełniej realizuje potrzebę kształtowania ładu przestrzennego. Przy ustalaniu parametru w zakresie geometrii dachu konieczne jest, więc określenie wymagań w zakresie wytyczonym w § 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. Jak wynika z zapisów (wadliwie przeprowadzonej) Analizy w przeważającej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej mają dachy strome ok. 25-45º. Tymczasem, co słusznie podniósł skarżący dla planowanej inwestycji za dopuszczalny przyjęto dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowej 25-60º. Z zebranej i załączonej do akt dokumentacji oraz uzasadnień do decyzji nie wynika, co – w ocenie organów – przesądzało o zasadności przyjęcia takich wartości. Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa. Decyzje obu instancji wydano w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Takie działania uznać, należy za sprzeczne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować te ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają, bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny. Za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać należy natomiast zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych. Rzeczą organu w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza wytycznych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezbędnych na gruncie konkretnej sprawy aktów wykonawczych do niej. Stąd zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. będą mogły zostać skutecznie podniesione dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Reasumując zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego zawartych w art.61ust.1upzp, w §§ 3ust.1, 5,6,7 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań oraz przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt. I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności poprzez przeprowadzenie Analizy w odniesieniu do całego obszaru analizowanego, a w następstwie tych ustaleń precyzyjne określenie wymaganych parametrów nowej zabudowy. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska br