II SA/Po 616/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R. L. i R. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...],[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszących sprzeciw kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku R. i R. L., odmówił zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podział nieruchomości, który polegać będzie na wydzieleniu budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków, doprowadzi do powstania nowej sytuacji i nowej konfiguracji budynków na działkach. Podział ten doprowadzi do "usytuowania" budynku na nowo w stosunku do granic działki. Konieczne jest więc uwzględnienie przepisów regulujących warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aby nie doprowadzić do zaakceptowania takiego usytuowania budynków na podzielonych działkach, które nie spełniałoby warunków technicznych i do uprzywilejowania właścicieli budynków na podzielonych działkach w stosunku do innych inwestorów, umożliwiając im sytuowanie niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem zgodnie ze złożoną wraz z wnioskiem mapą z projektem podziału nieruchomości, planowana do wydzielenia działka budowlana niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego doprowadziłaby do sytuacji, gdzie budynek, usytuowany na nowoprojektowanej działce [...], oznaczony na przedłożonej mapie jako nr [...] zostałby usytuowany w odległości 1 metra od projektowanej granicy. Ściana budynku posiada otwory okienne. Ponadto wnioskodawca przedstawił widok elewacji bocznej budynku mieszkalnego na projektowanej do wydzielenia działce niezbędnej do korzystania za budynku mieszkalnego, gdzie również znajdują się otwory okienne. Ponadto, projektowana działa [...] w chwili złożenia wniosku o podział nieruchomości jest nieprawidłowo – biorąc pod uwagę możliwość podziału – wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na planowanej działce. Przyłącze wodociągowe, które zaopatruje budynek znajdujący się na działce planowanej do wydzielenia zasilone jest z przyłącza do budynku oznaczonego jako nr [...], a to przyłącze z kolei zasilone jest z przyłącza do budynku oznaczonego jako nr [...]. Stąd organ wnioskuje, że sytuacja ta może uniemożliwić w przyszłości właścicielom projektowanej działki [...] prawidłowe korzystanie z urządzeń położonych na tej działce, a w konsekwencji prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. L. i R. L. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 95 ust. 7 u.g.n. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy podziale nieruchomości zabudowanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie mają zastosowania, co jest zgodne z przyjętym orzecznictwem. Podkreślili również, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału dokonywanego w trybie art. 95 ust. 7 u.g.n. przedmiotem oceny Wójta Gminy [...] winna być nie nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielona (zabudowana budynkiem mieszkalnym). Odwołujący nie zgodzili się również ze stanowiskiem Wójta Gminy [...], że istniejące do budynku mieszkalnego przyłącze wodociągowe nie jest przyłączem niezależnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 93, art. 95 pkt 7 i art. 97 u.g.n., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 5/09 wskazał, że przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Innymi słowy, dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie może nastąpić, jeśli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Toteż orzekający w sprawie organ administracji winien swoją uwagę skupić na tym, czy wydzielana działka budowlana ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, by następnie pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce. Tego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Jednocześnie błędnie wskazano, że projektowany podział nieruchomości nie może być zatwierdzony, gdyż narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia podział nieruchomości dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest objęty zakresem jego regulacji. Przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się tylko i wyłącznie przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, tj. m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 95 pkt 7 w związku z art. 4 pkt 3a u.g.n. i w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która w następstwie doprowadziła do ich niewłaściwego zastosowania w sprawie, skutkującego koniecznością ponownego jej rozpoznania pod kątem poczynionych wyżej uwag. Zdaniem organu odwoławczego z powyższych powodów zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zdecydował, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji w zależności od wyników przeprowadzonej analizy uzupełnionych dowodów wyda stosowne rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić okoliczności wskazane przez zespół orzekający w treści decyzji. W sprzeciwie z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. L. i R. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący podnieśli, że w zaskarżonej decyzji brak jest wskazania braków i błędów w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i brak jasnych wytycznych w zakresie ich uzupełnienia, co powoduje, że przytoczony zarzut naruszenia prawa art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest zarzutem gołosłownym. Organ odwoławczy nie sprecyzował w sposób nie budzący wątpliwości jakie czynności procesowe ma podjąć organ I instancji, by nowa decyzja nie była ponownie dotknięta wadą. Co więcej, w rozpoznawanej sprawie przy ewentualnych uchybieniach organu I instancji, organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązujący art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem skarżących w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych okoliczności, które wymagają wyjaśnienia, a zmiana rozstrzygnięcia wynika tylko z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, wobec czego organ II instancji zobowiązany był orzec merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...],[...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zakreślając kwestie będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było przeprowadzone postępowania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak argumentacja organu odwoławczego w istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie konieczności uwzględniania przy podziale nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien swoją uwagę skupić na tym, czy wydzielana działka budowana ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, by następnie pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce. Niemniej jednak organ odwoławczy nie zakwestionował kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie pozwalałby na dokonanie pełnej oceny w tej materii. Formułując wnioski końcowe wskazał, że organ I instancji "w zależności od wyników przeprowadzonej analizy uzupełnionych dowodów wyda stosowne rozstrzygnięcie". Jednocześnie jednak nie wskazał o jakie dowody należałoby uzupełnić zebrany w sprawie materiał, aby możliwa była właściwa ocena wielkości, cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działki, która ma powstać w wyniku podziału w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się informacja o działce nr [...] z rejestru gruntów (k. 3 akt adm.), mapa z projektem podziału nieruchomości (k. 15 akt adm.) oraz decyzje o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowy budynków handlowo-usługowych branży spożywczej i wielobranżowej, na działce nr [...] w [...] (k. 22 – 34 akt adm.). Kolegium wskazując na brak dokonania przez organ I instancji oceny cech działki, która ma powstać w wyniku podziału pominął przy tym w swoich rozważaniach, że Wójt Gminy [...] uznał, iż projektowana działa [...] w chwili złożenia wniosku o podział nieruchomości jest nieprawidłowo, biorąc pod uwagę możliwość podziału, wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na planowanej działce, albowiem przyłącze wodociągowe, które zaopatruje budynek znajdujący się na działce planowanej do wydzielenia zasilone jest z przyłącza do budynku oznaczonego na mapie z projektem podziału nieruchomości jako nr [...], a to przyłącze z kolei zasilone jest z przyłącza do budynku oznaczonego jako nr [...] (s. 2 decyzji organu I instancji). Konkludując, Kolegium nie wskazało jakie istotne okoliczności sprawy powinny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu, których ustalenie przekroczyłoby zakres uzupełniającego postępowania dowodowego objętego dyspozycją art. 136 § 1 K.p.a., ani dowodów, które należy przeprowadzić w celu ustalenia tych okoliczności. W istocie Kolegium podjęło wyłącznie polemikę z oceną prawną materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji. Tymczasem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji jedynie nieprawidłowo – zdaniem organu odwoławczego – ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ II instancji uznając zebrany w sprawie materiał za niepełny, bądź nie zgadzając się z dokonaną przez organ I instancji oceną miał obowiązek uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art 136 § 1 K.p.a. i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum. Końcowo Sąd podkreśla, że z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego art. 64e P.p.s.a. nie mógł odnieść się merytorycznie do problematyki stosowania przy podziale nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...],[...], albowiem została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.