II SA/Po 617/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ . Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga II SA/Po 617/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał inwestorowi, M. K. rozbiórkę obiektu kontenerowego, użytkowanego jako zaplecze socjalno-biurowe na działce nr [..], położonej w O. przy ul. R.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że w czasie przeprowadzonych w dniu 27.11.2007r. oględzin na działce nr [..] przy ul. R. w O., ustalił, że M. K., bez uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, postawił na działce, w maju 2006r., obiekt kontenerowy o wymiarach 6,0m na 2,25m, niepołączony trwale z gruntem, służący jako zaplecze socjalno-biurowe firmy "A.". Kontener został usytuowany w odległości 2,5m od granicy działki. Z pisma Burmistrza Miasta O. z dnia 20.03.2008r. wynika, że dla terenu ul. R. nie ma obecnie opracowania planistycznego, a poprzedni plan miejscowy wygasł z końcem 2003r. Zdaniem organu w sprawie miały zastosowanie przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia , jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Organ wskazał, że tymczasowy charakter obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla wymagań związanych z jego budową, zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego, budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone. W art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego wskazano, że budowa obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, jednakże dotyczy to obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie wskazanym w zgłoszeniu. W sytuacji, gdy obiekt tymczasowy stoi dłużej niż 120 dni, wówczas pomimo jego tymczasowego charakteru ze względu na jego nietrwałe połączenie z gruntem, jego ustawienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zastosowanie ma więc reguła w za- kresie postępowania w sprawie wybudowania obiektu bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę określona w art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nie nakazuje rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z ostateczną w chwili wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Drugim warunkiem koniecznym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zgodność wzniesionego obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skoro zatem lokalizacja obiektu w odległości 2,5m od granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane, a brak jest obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania terenu dla tego obszaru, niecelowym było obciążanie inwestora obowiązkami określonymi w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w efekcie końcowym wiązałoby się z jego rozbiórką. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniósł że przestawił kontener w odległości 3m od granicy działki nr [..] i uzyskał zgodę R. O., właściciela działki nr [..], na ustawienie kontenera w odległości mniejszej niż 4m od granicy jego działki. Ponadto poinformował, że zwrócił się do Starosty S. o zalegalizowanie kontenera i postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do kwalifikacji przedmiotowego kontenera jako tymczasowego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Brak stosownego pozwolenia na budowę skutkuje prowadzeniem postępowania w oparciu o art. 48 prawa budowlanego. Organ podzielił też pogląd organu pierwszej instancji, że do przedmiotowego kontenera, z uwagi na jego funkcję, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Organ wskazał, że usytuowanie kontenera w odległości 2,5m od granicy działki narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a przesunięcie kontenera w inne miejsce, tak aby zachowana została odległość określona w §12 w/w rozporządzenia, wiązałaby się z koniecznością przeprowadzenia odrębnego postępowania, wymagającego ustalenia nowego stanu faktycznego i innych okoliczności sprawy, powstałby bowiem nowy obiekt w nowym miejscu. W skardze od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem podjął starania o zalegalizowanie posadowienia kontenera na działce, a nadto przestawił go tak, aby spełnione zostały wymogi w zakresie odległości obiektu od granicy. Skarżący wskazał także, że działka nr [..] stanowi współwłasność jego i jego żony, a kontener stanowi środek trwały prowadzonej przez niego firmy. Na rozprawie skarżący oświadczył, że pozostaje z żoną we wspólności majątkowej małżeńskiej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu czy w toku rozpoznawania sprawy, organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 143 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą rozpoznania skargi są akta sprawy, a więc stan faktyczny i prawny istniejący w dniu zaskarżonego aktu ( art.133 P.p.s.a.). Zgodnie z art.145 §1 P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Mianowicie, zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Kryterium wyboru jednego spośród trzech wskazanych podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinni być małżonkowie, jeżeli są inwestorami i pozostają we wspólności ustawowej ( por. wyrok NSA z dnia 27.03.2007r., II OSK 522/06, lex nr 339391). W niniejszej sprawie, co wynika z oświadczenia skarżącego i z wypisu z rejestru gruntów, współwłaścicielami działki nr [..] są skarżący i jego żona U. K., pozostający we wspólności majątkowej małżeńskiej. W tej sytuacji adresatem decyzji rozbiórkowej winni być, na co wyżej wskazano, obydwoje małżonkowie, a nie tylko skarżący. Powyższe naruszenie przepisu art. 52 prawa budowlanego musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 §1 pkt 1a P.p.s.a. Nietrafne natomiast okazały się zarzuty podniesione przez skarżącego. W ocenie Sądu organy trafnie zakwalifikowały przedmiotowy kontener jako tymczasowy obiekt budowlany, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art.3 pkt 5 prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, taki jak m.in. obiekt kontenerowy. Obiekty budowlane, których budowa (posadowienie) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, zostały wymienione w art. 29 i 30 prawa budowlanego. Z art. 29 ust.1 pkt 12 prawa budowlanego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagają tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Kontener posadowiony na działce skarżącego w maju 2006r. takich warunków nie spełniał, trafnie zatem organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie przepisami art. 48 ust.2 prawa budowlanego istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, jeżeli jest ona jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Obydwa powyższe warunki, a więc zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, muszą być spełnione łącznie. Jak ustalił organ pierwszej instancji, dla działki nr [..] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została też wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu przedmiotowego kontenera. Słusznie jednak organ nadzoru budowlanego uznał, że zbędne jest obarczanie skarżącego obowiązkiem dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy, skoro usytuowanie kontenera jest sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zastosowanie powyższego rozporządzenia przez organy w niniejszej sprawie było prawidłowe, skoro kontener pełni funkcję użytkowe budynku- stanowi bowiem zaplecze socjalno-biurowe dla pracowników przedsiębiorstwa skarżącego( § 2 ust.1). Zgodnie z przepisami § 12 ust.1, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Możliwe jest odstąpienie od powyższych wymagań, ale tylko wtedy gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki (ust.3) lub jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5m do 3m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku albo bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku (ust.4). W niniejszej sprawie, w chwili wszczęcia postępowania, kontener był usytuowany w odległości 2,45m od działki nr [..] ścianą bez okna i w odległości 2,50m od działki nr [..], której właścicielem jest R. O., ścianą z oknem. Takie usytuowanie kontenera było zatem sprzeczne z odległościami określonymi w ust.1 rozporządzenia, a nie miały też miejsca okoliczności wskazane w ust. 3 i 4. Wprawdzie skarżący w odwołaniu podnosił, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji przesunął kontener na odległość 3m od granicy działki nr [..], ale kontener w dalszym ciągu nie spełniał wymagań co do odległości od działki nr [..]. Należy zauważyć, że zgoda właściciela działki sąsiedniej na zbliżenie obiektu do granicy na odległości mniejsze niż wskazane w rozporządzeniu, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przepisy rozporządzenia nie uzależniają usytuowania budynku od woli sąsiadów. Zatem trafnie organy uznały, że skoro usytuowanie kontenera narusza przepisy §12 rozporządzenia w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z tymi przepisami, należało zastosować art. 48 ust.1 prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę kontenera. Należy jednak zauważyć, że rozważania organu odwoławczego co do tego, że przesunięcie kontenera w trakcie postępowania wymagałoby wszczęcia odrębnego postępowania nie są trafne. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest zatem postępowaniem merytorycznym i organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który może uzupełnić zgodnie z art. 136 kpa. Podstawą wydania decyzji przez organ odwoławczy jest, co trzeba podkreślić, stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji, zatem organ odwoławczy musi brać pod uwagę zmiany stanu faktycznego występujące po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji winien ustalić przede wszystkim, czy stan faktyczny istniejący w chwili ponownego rozstrzygania stanowi w dalszym ciągu podstawę do zastosowania decyzji rozbiórkowej, a jeśli tak to prawidłowo określić jej adresatów. Organ winien też rozważyć czy stroną postępowania nie powinien być również właściciel działki nr [..], skoro przedmiotowy kontener jest zbliżony do granicy tej działki niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Obowiązek organu administracji publicznej zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie wynika z art. 61 §4 kpa. Orzeczenie w pkt II i III znajduje podstawę w art. 200 i 152 P.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga