II SA/Po 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu A z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu od zajęć; p o s t a n o w i ł odrzucić skargę W dniu 25 kwietnia 2013 r. (data stempla pocztowego) K. G. wniósł skargę na decyzję Rektora uczelni A (prorektora ds. studenckich, działającego w granicach upoważnienia wynikającego z zarządzenia nr [...] Rektora z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji [...]) z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia urlopu od zajęć w roku akademickim 2012/2013. W odpowiedzi na skargę Rektor uczelni A, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, jako niepodlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 424/13 została oddalona skarga K. G. na decyzję Rektora uczelni A z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego (nie należy do jego właściwości). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Rektora uczelni A wydanej w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu studentowi urlopu od zajęć w roku akademickim 2012/2013. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano przepisy: art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365 ze zm.) [aktualnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.], art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 39, 40, 44 i 76 Regulaminu Studiów uczelni A (obwieszczenie nr [...] Senatu uczelni A z dnia [...] 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu regulaminu studiów uczelni A). Z przepisu art. 207 ust. 1 i 4 Prawa o szkolnictwie wyższym wynika, że do decyzji podjętych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów szkoły wyższej w przedmiocie udzielenia (odmowy) urlopu od zajęć, należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to zatem, jak wyjaśnił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12 (orzeczenie dostępne w Internecie – adres bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – "jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08)". Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (patrz uchwała NSA z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 5/03), czego wyrazem w przypadku studenta jest późniejsze złożenie ślubowania. Powyższe wnioski znajdują swoje potwierdzenie w przywołanej ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, której art. 160 ust. 1 stanowi, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów, zaś w art. 172 ust. 1 przewidziano, że student może uzyskać urlop od zajęć w uczelni na zasadach i w trybie określonych w regulaminie studiów. Zarazem powołana ustawa w art. 189 przewiduje, że student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów (ust. 1). W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni (ust. 2). Ustawowo zagwarantowana uczelniom możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają bowiem tylko takie decyzje, które mają podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych - art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3) czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego – por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Do tego rodzaju decyzji, o których mowa w art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym, należą w szczególności: rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (postanowienie NSA z 12 czerwca 1992 r. sygn. akt SAB/Po 41/91, OSP 1994/4/69; wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 661/98, niepubl.; uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 listopada 1982 r. sygn. akt III CZP 26/82, OSP 1983/11/248); decyzja wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra (wyrok NSA z 10 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 625/99, PiP 2002/2, s. 115); decyzja o nadaniu stopnia naukowego (postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 983/83, OSP 1984, nr 3, poz. 47); decyzja odmawiająca przyjęcia na studia wyższe (wyrok NSA z 29 czerwca 1982 r. sygn. akt II SA 532/82, OSP 1983/1/20); decyzja o skreśleniu z listy studentów (wyrok NSA z 19 grudnia 1985 r. sygn. akt SA/Gd 577/85, publ. "Gazeta Prawnicza" 1986, nr 15; wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 877/07, dostępny w Internecie pod adresem jw.). Natomiast do zdarzeń niepodlegających reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwo zalicza zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (wyrok NSA z 16 czerwca 1987 r. sygn. akt SA/Wr 227/87), odmowę udzielenia przez organ szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi (postanowienie NSA z 12 czerwca 1990 r. sygn. akt SA/Kr 368/90, OSP 1992/2/26), ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem (wyrok NSA z 2 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1636/94, ONSA 1994/4/176). Podobnie też wyrażanie zgody na egzamin komisyjny, które to kwestie "choć załatwiane w toku instancji (od decyzji służy odwołanie do Rektora) nie mają charakteru spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, są to decyzje zakładowe, związane z tokiem studiów" (tak NSA w wyroku sygn. akt I OSK 877/07). Odnosząc przedstawione rozważania ogólne do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący, wstępując w szeregi studentów, a zatem destynatariuszy (użytkowników) zakładu administracyjnego, którym jest uczelnia A, zobowiązał się do podania reżimowi studiów wynikającemu z obowiązującego w Uczelni regulaminu studiów. Powinien zatem był liczyć się tym, że jego wnioski w sprawach studenckich objętych tokiem studiów będą podlegały ocenie właściwego kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej Uczelni, a w razie ich negatywnego rozpatrzenia (uznania ich za nieuzasadnione) będą podlegać kontroli Rektora. Zaskarżoną decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu urlopu od zajęć w roku akademickim 2012/2013 należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów, gdyż nie pozbawiała ona strony statusu studenta studiów stacjonarnych jednolitych magisterskich na kierunku [...] na Wydziale [...]. Ten jednostronny akt organu Uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem nakierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co też w sytuacji studenta miało miejsce – decyzja Rektora uczelni A z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o skreśleniu z listy studentów została poddana kontroli przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 424/13. W tym miejscu warto także zauważyć, że trafnie w orzecznictwie podkreśla się, iż brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 320/08, podobnie też WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 152/09 – orzeczenia dostępne w Internecie jw.). Niemniej jednak samo tylko nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego W konsekwencji należało uznać, że skoro Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia urlopu od zajęć w roku akademickim następuje w formie decyzji administracyjnej, to przedmiotowe rozstrzygnięcie, i to niezależnie od nadanej mu formy i zastosowania przy jego wydawaniu przepisów procedury administracyjnej, jest w istocie aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przy czym nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma w tym wypadku jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu rozstrzygnięć (aktów) o charakterze wewnątrzzakładowym. Natomiast, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają, jak już o tym była mowa, tylko akty zakładowe zewnętrzne (podejmowane w formie decyzji administracyjnej), czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny (tak NSA w wyżej przywołanym postanowieniu sygn. akt I OSK 1583/12). Reasumując stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu uczelni w przedmiocie udzielenia studentowi urlopu od zajęć w roku akademickim wywołuje jedynie skutek wewnętrzny (zakładowy), wobec czego nie stanowi tego rodzaju aktu zewnętrznego (decyzji administracyjnej), który zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a, podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.