II SA/Po 618/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200-,zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik W dniu 28 grudnia 2007 r. wpłynął do organu nadzoru budowlanego w G. wniosek R. H. "o przeprowadzenie legalizacji mojego budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr [..] KW [..] przy ul. [..]" wybudowanego samowolnie w 1998 r. w miejscu, w którym poprzednio były posadowione 4 garaże. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest współwłaścicielem w 1/2 działki stanowiącej teren inwestycji, a drugi współwłaściciel zmarł nie pozostawiając spadkobierców. W postawionym budynku chciałby prowadzić działalność gospodarczą - komis motocyklowy, łącznie z naprawą motocykli "na co ma już zgodę". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., nadając bieg temu wnioskowi, postanowieniem z dnia [..] - wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 § 1 kpa - wezwał inwestora do przedstawienia w terminie 60 dni: 1/ zaświadczenia Prezydenta Miasta G. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy, 2/ inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z oceną stanu technicznego budynku i jego przydatnością do użytku, 3/ inwentaryzacji geodezyjnej i stanowiska Powiatowej Inspekcji Sanitarnej, Powiatowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Reakcją inwestora na to postanowienie było pismo z dnia 25 lutego 2008 r. informujące, że "inwentaryzacja bud.gospod.garażowego wybudowanego w G. przy ul. [..] była złożona w Starostwie Powiatowym w 2003 r. (...) i w w/w roku były załączone wszystkie niezbędne opracowania, uzgodnienia i opinie". Kontrola obiektu budowlanego przeprowadzona dnia 28 lutego 2008 r. przez organ nadzoru budowlanego ujawniła, że "na przedmiotowej nieruchomości istnieje jeden budynek gospodarczo-garażowy. W sprawie legalizacji w/w budynku toczy się postępowanie administracyjne, które zostało zawieszone w dniu [..] postanowieniem nr [..]". Mając to na względzie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. najpierw postanowieniem z dnia [..] uchylił swoje postanowienie z dnia [..] wzywające do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia [..] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowo-gospodarczego, wszczęte wnioskiem R. H. z dnia [..], jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 106 ust. 1 kpa. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż "bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z faktem, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które aktualnie zostało zawieszone do czasu ustanowienia kuratora spadku po R. G. i M. G. lub przedstawienia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po w/w osobach przez spadkobierców". R. H. wniósł odwołanie od tej decyzji, sprzeciwiając się umorzeniu postępowania wszczętego jego wnioskiem z dnia 28 grudnia 2007 r. zmierzającym do "skorzystania z abolicji dotyczącej nielegalnie postawionych obiektów w latach 1993-1998". Roboty budowlane w przedmiotowym budynku gospodarczo-garażowym ukończył bowiem w maju 1998 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] uchylił zaskarżoną decyzję z [..] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem, że decyzja ta kończy postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich współwłaścicieli działki, na której R. H. pobudował przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy. Skoro z wnioskiem o zalegalizowanie budynku wystąpił współwłaściciel, a w toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powziął wiadomość o śmierci współwłaścicieli – R. G. i M. G., to powinien był "niezwłocznie zawiesić postępowanie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych zmarłych i dopiero po tym ustaleniu lub ustanowieniu kuratora prowadzić postępowanie dalej". Powyższa decyzja kasatoryjna jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez R. H.. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu i stwierdził, że "obecnie sprawa wraca do punktu wyjścia". Nie dość, że nie uzyskał legalizacji samowoli budowlanej, to po upływie 10 lat od ukończenia budowy przedmiotowego obiektu i przeprowadzonych remontów czeka go nowy remont, bo przecieka dach. Dlatego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. A. i J. C. wnieśli o oddalenie skargi. Wyjaśnili, że są współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości, której wspólną granicę skarżący przekroczył budując przedmiotowy garaż. Uniemożliwia to uczestnikom postępowania kontynuowanie legalnie prowadzonej budowy domu jednorodzinnego. Dlatego oczekują wydania decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie pobudowanego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Analiza akt administracyjnych nadesłanych z odpowiedzią na skargę w pełni potwierdza ustalenie organu I instancji, że w związku z dopuszczeniem się przez R. H. samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu bez uprzedniego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne od 22 września 2003 r. Wtedy to bowiem wpłynęło do tego organu pismo A. i J. C. zawierające wniosek "o wyjaśnienie zabudowy" prowadzonej na sąsiedniej działce polegającej na wykopaniu fundamentów na miejscu dawnej szopy i "rozbudowaniu szopy na budynek gospodarczy". W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. dnia [..] wydał w trybie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane postanowienie nr PINB [..] nakazujące R. H. przedłożenie miedzy innymi tych dokumentów, o których dostarczenie wezwany został w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, a następnie ustalił postanowieniem z dnia [..] opłatę legalizacyjną w kwocie 30.000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek zażalenia inwestora, uchylił to postanowienie i orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 15.000 zł, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 296/04 oddalił skargę inwestora na to postanowienie. Później postępowanie administracyjne zawieszone w oczekiwaniu na prawomocne rozstrzygnięcie przez Sąd skargi w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, zostało podjęte postanowieniem z dnia [..] i w toku dalszego postępowania zapadła dnia [..] decyzja nr [..] nakazująca R. H. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, a po jej uchyleniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja z dnia [..] [..]) z poleceniem zawieszenia postępowania w celu ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli nieruchomości R. G. i M. G. i prowadzenia dalszego postępowania z ich udziałem - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [..] na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczo-garażowego samowolnie wybudowanego w G. przy ul. [..] (dz. nr [..], ark. [..]) do czasu ustanowienia kuratora nieobjętego spadku po R. G. i M. G. lub przedstawienia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia po nich spadku. Po zawieszeniu postępowania organ nadzoru budowlanego podjął starania o ustanowienie kuratora spadku. Wyznaczony do prowadzenia tej sprawy Sąd Rejonowy w G. do chwili obecnej nie wydał w tej sprawie orzeczenia (notatka służbowa z dnia 9 grudnia 2008 r. k. 31 akt sądowych). Skutkiem zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest zakończenie sprawy, lecz wstrzymanie dalszego biegu postępowania do czasu usunięcia przeszkody w jej prowadzeniu (art. 102 kpa). Skoro zatem wszczęte we wrześniu 2003 r. postępowanie w sprawie samowolnego pobudowania na działce nr [..] przy ul. [..] w G. nie zostało jeszcze przez organy nadzoru budowlanego zakończone, to nie można wszczynać nowego postępowania w tej samej sprawie. Przecież postępowanie administracyjne wszczyna się w celu załatwienia sprawy, przez co należy rozumieć wydanie merytorycznej decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 kpa).Wydanie w tym pierwszym postępowaniu dnia [..] przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji uchylającej decyzję rozbiórkową z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zobowiązuje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej w ramach tego samego postępowania. Wnioski inwestora i uczestników postępowania co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy (legalizacji czy też nakazu rozbiórki obiektu budowlanego) nie są dla organu wiążące, bo o sposobie rozstrzygnięcia zadecydują okoliczności konkretnej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. mając tego świadomość trafnie uznał, że wszczęcie drugiego postępowania w tej samej sprawie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i dał temu wyraz umarzając decyzją z dnia [..] ostatnio wszczęte postępowanie. Natomiast uchylenie przez organ II instancji tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem R. H. "o zalegalizowanie budynku" wybudowanego na nieruchomości, której jest współwłaścicielem - z poleceniem zawieszenia postępowania w celu ustalenia spadkobierców reszty współwłaścicieli - nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 97 § 1 kpa mającym wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wyżej wyjaśniono - wszczęta została już wcześniej sprawa w przedmiocie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego i sprawa ta nie została zakończona. W drugim postępowaniu, zakończonym w pierwszej instancji decyzją umarzającą to postępowanie, organ orzekający nie potrzebował w oczekiwaniu na ustalenie spadkobierców współwłaścicieli działki (stanowiącej teren inwestycji) zawieszać postępowania, które jest bezprzedmiotowe, pomijając już fakt, iż śmierć współwłaścicieli działki, to znaczy R. G. i M. G. nie nastąpiła po wszczęciu tego drugiego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Z tej przecież przyczyny zawieszone zostało pierwsze postępowanie. Dlatego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd z przyczyn wyżej wskazanych uchylił też - na podstawie art. 135 cytowanej ustawy - wydane później (na skutek błędnych wytycznych organu odwoławczego) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [..] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić też należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności czy bezzasadności wniosku inwestora o legalizację samowoli budowlanej. Na to jaka decyzja zapadnie w ramach pierwszego postępowania wszczętego we wrześniu 2003 r., dotąd jeszcze niezakończonego, nie będą miały wpływu żądania stron, lecz okoliczności faktyczne i przesłanki prawne występujące w konkretnej sprawie. O niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK