II SA/Po 619/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał J.C. rozbiórkę części budynku, o wym. 7,04 m x 4,8 m, zlokalizowanej na działce o nr geod. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w P., od strony południowo-zachodniej, pełniącej funkcję mieszkalną, wybudowaną bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...]r. J.C. zwróciła się z wnioskiem o zalegalizowanie budynku mieszkalnego położonego na posesji przy ul. [...] w P. Przeprowadzone oględziny i inne dowody wskazują, że cały budynek został wybudowany w trzech etapach: - część A o wymiarach około 6,36 m x 9 m wybudowana w latach [...] - część B o wymiarach około 4,08 m x 7,21 m wybudowana w latach [...] - część C o wymiarach 7,04 m x 4,8 m wybudowana po roku [...]r. W zakresie dotyczącym części C budynku inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wskazano, iż niemożliwe jest zalegalizowanie opisanej rozbudowanej części C obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dla przedmiotowej nieruchomości wydano w dniu [...]r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której określono maksymalny procent zabudowy działki na 26%. Powierzchnia istniejącej obecnie zabudowy działki wynosi 37% i została przekroczona o 11% względem określonego w wymienionej decyzji maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy. Rozbudowana część C budynku ma powierzchnię zabudowy około 33,8 m², co stanowi 10,8% powierzchni działki. Jest ona więc niezgodna z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła właścicielka sąsiedniej nieruchomości A.B. Odwołująca się wskazała, iż w decyzji nie odniesiono się do pozostałej części budynku, podczas gdy nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całości obiektu. Zarzuciła organowi m.in. niewskazanie terminu rozbiórki, nieokreślenie, kto był inwestorem poszczególnych części budynku. Podkreśliła, też, że "istnieje przypuszczenie, że dom jest postawiony bez fundamentów", brak jest dowodów na legalizację szamb, brak dokumentów, które pozwoliłyby na określenie, czy budynek spełnia wszystkie wymogi techniczno-budowlane, brak prawa własności J.C. do terenu inwestycji, ponieważ jest ona przedmiotem współwłasności. Wskazała nadto, że pełnomocnictwo dla I.J. udzielone przez J.C. wygasło w dniu podpisania umowy dotyczącej sprzedaży nieruchomości. Odwołująca podkreśliła nadto, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bezpodstawnie, podniosła także kwestię uciążliwego sąsiedztwa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Podkreślił, że przedmiotowy budynek został rozbudowany w sposób rażąco naruszający ustalenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższą decyzję skargę złożyła A.B. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała na fakt nielegalnej próby zajęcia terenu przynależnego do nieruchomości skarżącej przez I.J., nieprawidłowego parkowania samochodu przez I.J. bezpośrednio przy wyjeździe z posesji skarżącej, "złośliwego kierowania rynny i spływu wody" na jej posesję. Podkreśliła także, iż plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy R. z [...]r. nie przewidywał tworzenia jakichkolwiek nowych siedlisk wiejskich, a ustalone warunki zabudowy są warunkami o siedlisko wiejskie. Zaznaczyła też, że przedmiotowa nieruchomość jest rolą, stąd nie można było przeznaczyć jej na cele budowlane. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie określiła terminu rozbiórki, zakresu prac rozbiórkowych oraz sposobu zapewnienie bezpieczeństwa ludziom. Brak jest inwentaryzacji szamba zlokalizowanego bezpośrednio w sąsiedztwie jej studni. Brak pozwolenia na użytkowanie lokalu. A.B. podkreśliła, że brak jest podstaw do legalizacji "drugiej części lokalu", brak zgodności nielegalnej budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wjazd na posesję znajduje się od ul. [...], a nie ul. [...], "brak jakichkolwiek zgłoszeń zgodnych z wymogami prawa budowlanego", "brak odbiorów straży pożarnej", "brak umowy na regularny wywóz nieczystości płynnych", "brak udokumentowanych praw własności do gruntu", "brak prawidłowo sporządzonego pełnomocnictwa dla I.J. do przejęcia zarządu nieruchomością". Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy administracji przeprowadziły w niniejszej sprawie dostatecznie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wydały trafne decyzje, które przekonująco uzasadniły. Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności, konieczności rozpatrzenia całości dowodów i to bez naruszenia granic swobodnej oceny dowodów, w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Decyzje organów obu instancji zapadły zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten można jednak zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części. Bezsporne było, że w niniejszej sprawie takie przesłanki nie wystąpiły. Rozbudowa obiektu – budynku mieszkalnego o część C o wymiarach 7,04 m x 4,80 m nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie było przy tym możliwe zalegalizowanie tej części obiektu, bowiem rozbudowa naruszała ustalenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...]r. Nie został zatem spełniony warunek wynikający z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, to jest warunek zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nakaz rozbiórki skierowano do właścicielki przedmiotowej nieruchomości nr [...] (poprzednio noszącej numer geodezyjny [...] i objętej księgą wieczystą Kw nr [...]) J.C., co zgodne jest z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane. Analiza zarzutów skargi musi prowadzić do wniosku, iż częściowo wykraczają one poza zakres rozstrzygnięć organów i jako takie nie mogą podważać zasadności wydanych decyzji. Wydana decyzja dotyczy wyłącznie części budynku mieszkalnego, określanej przez organy nadzoru budowlanego jako część C, o wymiarach 7,04 m x 4,8 m. Zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia dotyczącego pozostałych części budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Ma to istotne znaczenie w kontekście zasady rozstrzygania przez Sąd "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 k.p.a.). Dla ustalenia tych granic konieczne jest jednoznaczne określenie elementów podmiotowych i przedmiotowych rozstrzygnięcia. Sąd, będąc związanym granicami sprawy, nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która została załatwiona zaskarżoną decyzją. Zaznaczyć bowiem należy, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada nie związania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretna decyzja kwestionowana przez uprawniony podmiot. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie rozbudowanej po [...]r. części budynku mieszkalnego (część C). Organ w zaskarżonej decyzji nie wypowiadał się na temat pozostałych części tego budynku. W tej części należało zatem uznać sprawę za nierozstrzygniętą na drodze administracyjnej i uchylającą się od kontroli sądowej. Skoro bowiem nie zostało wydane rozstrzygnięcie dotyczące pozostałej części budynku, to tym bardziej nie mogło dojść do wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i tym samym brak było substratu zaskarżenia. Powoduje to, iż w części dotyczącej postępowania legalizacyjnego pozostałej części budynku (to jest części nieobjętej zaskarżoną decyzją) niemożliwe jest – na obecnym etapie – rozstrzyganie przez Sąd. Kwestia legalizacji budynku w części, nieobjętej zaskarżoną decyzją nie mieściła się zatem w granicach sprawy. Mając to na uwadze, zarzuty skarżącej dotyczące legalności budowy (czy legalizacji) pozostałej części budynku nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Podobnie, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia braku zgłoszeń zgodnych z wymogami prawa budowlanego, to jest na podłączenie wody, kwestia inwentaryzacji szamba, pozwolenia na użytkowanie, prawa do dysponowanie nieruchomością, czy badania zgodności nielegalnej budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organy nie określiły terminu rozbiórki, podkreślenia wymaga, iż decyzje organów obu instancji w tym zakresie są zgodne z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Brak jest bowiem podstaw prawnych do określenia terminu wykonania rozbiórki w decyzji ją nakazującej. Ustalenie terminu wykonania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu budowlanego winno nastąpić dopiero w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia w zaskarżonej decyzji stosownych zabezpieczeń prac rozbiórkowych, zauważyć trzeba, iż zapewnienie bezpieczeństwa ludziom w czasie rozbiórki nie należy do treści decyzji. Rozbiórka obiektu jest rodzajem robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Stosownie do treści art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany zapewnić: objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego kierownik robót jest obowiązany odpowiednio zabezpieczyć teren rozbiórki. Kwestie naruszania praw skarżącej przez niewłaściwe parkowanie samochodów czy "złośliwego kierowania rynny na jej posesję" nie są objęte przedmiotem niniejszego postępowania. W zakresie dotyczącym pełnomocnictwa dla I.J. podkreślić należy, iż zarzut skarżącej został sformułowany w sposób wyjątkowo ogólnikowy. Zaznaczyć jednak trzeba, że zgodnie z dołączonym do akt administracyjnych pełnomocnictwem J.C. udzieliła I.J. pełnomocnictwa do m.in. dokonywania czynności zwykłego zarządu nieruchomością objętą KW [...] oraz do reprezentowania jej wobec sądów, urzędów, instytucji, osób prawnych i fizycznych, organów samorządowych i banków w sprawach związanych z tą nieruchomością. Nie ulega zatem kwestii, iż I.J. mogła reprezentować J.C. w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1270) Sąd skargę oddalił. /-/ Wiesława Batorowicz /-/ Edyta Podrazik /-/ Barbara Kamieńska