II SA/Po 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], znak [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. L. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako [...]WINB) po rozpatrzeniu zażalenia P. L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej również jako PINB) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] listopada 2019 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo, będące wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w P. oraz wyjaśnienie legalności wykonanego na tym terenie parkingu. Dnia [...] lutego 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie utwardzenia gruntu, nie stwierdzono jednakże aby pełniło ono funkcję parkingu. O fakcie tym poinformowano wnioskującego, pismem z dnia [...] marca 2020 r. Jednocześnie ustalono, iż rzeczone utwardzenie gruntu powstało w 2009 r., zaś nieruchomość nie jest objęta przepisami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] marca 2020 r. do siedziby PINB wpłynęło kolejne pismo, będące wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i powiązanie utwardzenia terenu z innymi obiektami znajdującymi się na nieruchomości (a będącymi przedmiotem odrębnego postępowania - [...] [...]/2019). Organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania utwardzenia terenu z kostki betonowej na nieruchomości przy ul. [...] i b w P. (działka nr [...] oraz [...], arkusz nr [...], obręb K.). [...]WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. (sygn. akt: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. PINB z urzędu umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania utwardzenia terenu z kostki betonowej na nieruchomości przy ul. [...] i [...] w P. (działka nr [...] i [...], arkusz nr [...], obręb K.). Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., wniósł P. L., z zachowaniem ustawowego terminu. W treści odwołania zarzucono organowi pierwszej instancji, iż nie zbadał on legalności zjazdu z ul. [...], położonej w L., na teren nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb K.). Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (sygn. akt: [...]), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB wskazując, iż "jakkolwiek legalność rzeczonego zjazdu nie mogła być oceniona w ramach postępowania prowadzonego przez PINB (a dotyczącego wyłącznie legalności wykonania utwardzenia terenu z kostki betonowej na nieruchomości przy ul. [...] i 13B w P.), kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji". Dnia [...] października 2020 r. pracownik organu pierwszej instancji przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem Urzędu Miasta L. W toku rozmowy ustalono, że ulica [...] to publiczna droga gminna. Na okoliczność przeprowadzonej rozmowy sporządzono notatkę służbową. Organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., (sygn. akt: [...]), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, związanych z budową zjazdu z ul. [...], położonej w L., na teren nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb K.). Zażalenie na postanowienie PINB, pismem z dnia [...] października 2020 r., wniósł P. L., z zachowaniem ustawowego terminu. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż mając na uwadze zalecenia [...]WINB oraz treść odwołania z dnia [...] sierpnia 2020 r., organ pierwszej instancji zasadnie uznał je w części za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych, związanych z budową zjazdu z ul. [...], położonej w L., na teren nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb K.). [...]WINB podkreślił, iż w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że ulica [...] w L. jest publiczną drogą gminną, z której zjazd (tj. budowa zjazdu) nie musi zostać poprzedzona uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego; Dz.U. z 2020, poz. 1333; w brzmieniu z dnia 19 września 2020 r.). [...]WINB zaznaczył, iż treść w/w przepisu (z uwagi na fachowość organów nadzoru budowlanego), znana była organowi pierwszej instancji z urzędu. Charakter przedmiotowej ulicy [...], jako publicznej drogi gminnej, został zaś potwierdzony w toku rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej w dniu [...] października 2020 r. między pracownikiem PINB, a pracownikiem Urzędu Miasta L. ("postępowanie wyjaśniające, które służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu"). Jakkolwiek na okoliczność tą została sporządzona notatka służbowa, "notatce służbowej nie można przyznać mocy dowodu w sprawie. Notatka taka jest jedynie formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art: 72 k.p.a." (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt: III SA/Łd [...]). Tym samym, wydanie zaskarżonego postanowienia nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem jakichkolwiek czynności kontrolnych lub wyjaśniających, których dokonanie, na gruncie obowiązujących przepisów i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, obligowałoby organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Założywszy jednak, iż fakt przeprowadzenia rozmowy telefonicznej przez pracownika PINB z pracownikiem Urzędu Miasta L. , a także sporządzenia na tę okoliczność notatki służbowej, nie wypełniałoby przesłanki "oczywistych okoliczności" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., [...]WINB podniósł, iż zawnioskowane w zażaleniu uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji miałoby charakter wyłącznie formalny (a wręcz formalistyczny), pozostając bez realnego wpływu na sytuację prawną Odwołującego. W takim bowiem przypadku, ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego, formalnie wszcząwszy postępowanie, byłby zobligowany następnie je umorzyć. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. L. podnosząc, iż zaskarżone postanowienia zostały wydane błędnie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 11 Prawa budowlanego z brzmienia z dnia [...] września 2020 r. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż art. 29 ust.2 pkt 11 Prawa Budowlanego obowiązuje od dnia [...] stycznia 2017r. w związku z nowelizacją Prawa Budowlanego., a zjazd został wykonany w latach 2006-2009. Potwierdza to wcześniejsza decyzja (nr [...] [...] prowadzona sprawa dotycząca tego postanowienia znana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego) na podstawie której PINB ustalił datę - rok 2009 powstania utwardzenia na działkach [...] i [...] jako dojście i dojazd do istniejących budynków warsztatowych, co jest jednoznaczne z powstaniem zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w L. na dz. nr [...] i [...]. Skarżący podniósł, iż zgodnie z Polskim Prawem nowe ustawy obowiązują na przyszłość. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zgodnie z zasadą- lex retro non agit-, do zdarzeń prawnych zaistniałych w określonym czasie stosuje się przepisy wówczas obowiązujące. Tym samym późniejsze przepisy nowelizujące określone regulacje prawne nie znajduję do nich zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako [...]WINB) o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej również jako PINB) odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie legalności zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] ark. [...] obręb J.). Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a."), w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie wskazuje się, iż do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyczyny te muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. R. Stankiewicz, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XXV, Legalis). Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Po pierwsze na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy stosownie do obecnie obowiązującego art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Jednakże uwadze organu uszło, iż przepis ten został znowelizowany na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471 ze zm.), która to ustawa obowiązuje od 19 września 2020 r., a więc nie tylko po realizacji przedmiotowej inwestycji ale również po złożeniu przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania. Z tych też względów w tym miejscu podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA" ). Wobec powyższego ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji danego obiektu. Z powyższych względów za zasadny na gruncie niniejszej sprawy uznać należy zarzut błędnego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po [...] września 2020 r. Uznając zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie za wadliwe Sąd miał przy tym na uwadze, iż również pod rządami Prawa budowlanego sprzed [...] września 2020 r. budowa zjazdu z drogi gminnej nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11a Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Natomiast w myśl . art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r. Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1a-2b. 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30. Tym samym wobec nie wymienienia art. 29 ust. 1 pkt 11a Prawa budowlanego w treści art. 30 ust. 1 pkt. 1 uznać należy, iż przed [...] września 2020 r. budowa zjazdów z dróg gminnych, co do zasady, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednakże wobec wskazanej przez skarżącego daty realizacji zjazdu (rok 2009), która to data niejako została potwierdzona w trakcie czynności kontrolny z dnia [...] lutego 2020 r. oraz konieczności oceniania jej z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego obowiązującego w dniu dokonania samowoli wskazać należy, iż omawiane przepisy obowiązują od [...] stycznia 2017 r. i dodane zdane zostały ustawą z dnia [...] grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255). Przed tą datą budowa zjazdów z drogi gminnej uregulowana była w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego w brzmieniu przed [...] stycznia 2017 r. i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże z uwagi na obowiązujący wtedy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - wskazującego, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28, - wymagała dokonania zgłoszenia. Omawiana regulacja wprowadzona została na mocy ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) zmieniającej nin. ustawę z dniem [...] czerwca 2015 r. Przed tą datą budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższych względów wydane w niniejszej sprawie postanowienie uznać należy co najmniej za przedwczesne. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż dopiero jednoznaczne ustalenie daty wykonania przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej pozwoli organowi na ustalenie czy faktycznie realizacja tej inwestycji w dacie jej wykonania nie podpadała reglamentacji Prawa budowlanego. Tym samym odwołanie się w tym zakresie wyłącznie do obecnie obowiązujących przepisów prawa bez dokonania ustaleń daty realizacji inwestycji jest, w świetle przywołanego jednolitego stanowiska orzecznictwa, nieuprawnione. Z tych też względów rozpoznając sprawę ponownie organ, uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym wyroku, powinien rozważyć konieczność wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych z budową zjazdu z ul. [...] choćby ze względu na konieczność ustalenia daty realizacji inwestycji, a następnie zastosowania właściwych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu uiszczonego przez Skarżącego w niniejszej sprawie ([...] zł).