II SA/Po 620/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. i R. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi R.P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/ M. Ławniczak /-/ T. Geremek /-/ W. Długaszewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w związku z pismami E. M. z dnia [...] lipca 2005r. i [...] sierpnia 2005r. wszczął postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa rozbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S. Organ I instancji w toku czynności administracyjnych w dniu [...] 2005r. przeprowadził oględziny w powyższej sprawie, w czasie których ustalono m.in. na nieruchomości położonej pod ww. adresem (dz. Nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] r. Ponadto ustalono, że część budynku od strony podwórza i w granicy z sąsiednią działką została odnowiona po pożarze w 2001r., według oświadczenia R.Ł. pełnomocnika właścicieli A. i R. K . Zdaniem R.Ł. odnowa nie stanowiła rozbudowy ani nadbudowy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał właścicielom rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na skutek złożonego przez właścicieli odwołania, decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Na ostateczną decyzję organu nadzoru zobowiązani wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który to Sąd postanowieniem z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. II SA/Po 497/06 ww. skargę odrzucił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nakazał właścicielom wykonać roboty budowlane szczegółowo określone w sentencji orzeczenia. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli właściciele nieruchomości. Organ II instancji, po analizie zebranego materiału w sprawie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien precyzyjnie opisać na czym polega przedmiotowa rozbudowa, sporządzić szkic (czytelny) wraz z dokładnym zwymiarowaniem rozbudowy. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest jednoznaczne ustalenie kiedy nastąpiła ww. rozbudowa. W zależności bowiem od dokonanych ustaleń będzie miała tutaj zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229) albo ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Organ II instancji podkreśla, że kopia mapy ze stanem na dzień 20 września 1996r. nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego. Zdaniem E.M. przedmiotowy budynek mieszkalny został w latach 2000 - 2001 rozbudowany, zaś H. i E. R. twierdzą, iż rozbudowa rozpoczęła się ok. 1992r., a H. i M. Ł., że budowa została rozpoczęta i prowadzona była w latach 1992 – 1994. Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma data zakończenia przedmiotowej inwestycji, a nie data jej rozpoczęcia, co oznacza, iż organ I instancji winien wyjaśnić wskazane wątpliwości. Ponadto organ II instancji nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dokładne ustalenie właścicieli działki sąsiedniej nr [...] i przyjęcie tych osób jako stron niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i R. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarżący uważają, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących rozbudowy budynku, a działanie organu II instancji jest wybiegiem mającym służyć przedłużeniu postępowania. Ponadto zdaniem wnoszących skargę organ odwoławczy niesłusznie oparł swoją decyzję na doniesieniach sąsiada E. M . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie. W niniejszym postępowaniu ma rację organy nadzoru, iż w sposób niedostateczny organ I instancji zebrał i udokumentował materiał dowodowy. Sąd podziela pogląd organu II instancji, iż zagadnieniem niezwykle doniosłym w niniejszej sprawie jest jednoznaczne ustalenie kiedy nastąpiła rozbudowa ww. nieruchomości, co w sposób bezpośredni rzutuje na materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia. W zależności bowiem od dokonanych ustaleń przez organ I instancji zastosowanie w sprawie znajdą bądź przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229) bądź też ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), co słusznie podkreślił organ nadzoru. Oczywistym jest, iż bez wcześniejszego ustalenia przez organ administracji, którą ustawę należy w niniejszej sprawie zastosować wydanie legalnej decyzji nie jest możliwe. Ponadto zarzut skarżących, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru niewłaściwie ocenił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących rozbudowy budynku, a działanie organu II instancji jest wybiegiem mającym służyć przedłużeniu postępowania, w ocenie Sądu nie znajduje poparcia w załączonych do decyzji aktach administracyjnych. Bez wątpienia kopia mapy ze stanem na dzień 20 września 1996r. (k. [...] akt administracyjnych) nie oddaje stanu faktycznego na dzień wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. [...] r., a przeprowadzone postępowanie dowodowe w postaci przesłuchania świadków winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. I tak E. M. twierdzi, iż budynek został rozbudowany w latach 2000 - 2001, H. i E. R., że rozbudowa rozpoczęła się ok. 1992r., zaś H. i M. Ł., że budowa była prowadzona w latach 1992 - 1994. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zaś PINB ograniczył się do stwierdzenia, iż "w toku dalszego postępowania zostały przedstawione dowody przez właścicieli przedmiotowego budynku w postaci oświadczeń sąsiadów odnoszące się do daty wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego wskazujące, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana około 1992 roku". Organ administracji ma obowiązek wskazać, które twierdzenia przyjął za udowodnione, którym dał wiarę i dlaczego, a którym wypowiedziom świadków wiary nie dał i dlaczego. Uzasadniając decyzję Powiatowy Inspektor nie wypełnił swojego obowiązku. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 i § 3 Kpa decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne, a także wyjaśnienie podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi więc o proste i przejrzyste odtworzenie procesu decyzyjnego prowadzącego do ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł jak również przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno także w sposób jednoznaczny wskazywać jakie są ustalenia organu prowadzącego postępowanie, a więc niedopuszczalne jest oparcie rozstrzygnięcia na przedstawieniu tylko i wyłącznie możliwych wersji stanu faktycznego (a tym bardziej na nie przedstawieniu ich w ogóle), zwłaszcza gdy mogą one stanowić podstawę dla odmiennych rozstrzygnięć. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechą dobrego uzasadnienia jest logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Reasumując Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru nakazał organowi I instancji ustalenie daty zakończenia przedmiotowej inwestycji, jako kluczowej dla sprawy, ponadto wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy zebraną dokumentacją, m.in. mapą, a oświadczeniami złożonymi w sprawie przez świadków, wreszcie na podstawie zebranego materiału ustalenie właściwej ustawy, która będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd wskazuje, iż zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną lecz w takim przypadku organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W tej sytuacji, wypełniając dyspozycję art. 10 Kpa, ma rację organ odwoławczy, iż koniecznym jest ustalenie stron postępowania administracyjnego. W związku z tym, obowiązkiem organu I instancji jest także ustalenie wszystkich właścicieli działki nr [...] i uznanie ich za strony niniejszego postępowania. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął wszystkie niezbędne czynności mające na celu dokonanie rzetelnej oceny sprawy. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 Kpa), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie; zawiera oba podstawowe jego elementy, a mianowicie uzasadnienie prawne, które wskazuje przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, na których organ odwoławczy się oparł. Z tych też względów Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ M.Ławniczak /-/ T.Geremek /-/ W.Długaszewska MK