II SA/Po 621/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] marca 2020 r. D. C. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie środków budżetowych przekazanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na działalność kulturalno-oświatową w 2018 roku. Wniosek do Zakładu Karnego w [...] wpłynął w dniu [...] marca 20120 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego w [...] wezwał D. C. do wykazania, iż udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. Organ stwierdził, że żądana informacja publiczna z uwagi na obszar finansowania działalności kulturalno – światowej wymaga przeanalizowania i przeliczenia szeregu dokumentów finansowych oraz intelektualnego zaangażowania funkcjonariuszy i pracowników, co oznacza, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...] (znak [...]), Dyrektor Zakładu Karnego w [...], na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 t.j. ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne przetworzone, zatem uzyskanie ich jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Wnioskodawca nie odpowiedział na stosowne wezwanie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] marca 2020 roku, a tym samym nie wykazał przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie informacji przetworzonej miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Pismem z dnia [...] maja 2020 roku D. C. wniósł odwołanie, zaskarżając decyzję organu I instancji w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...] (znak: [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, uznające wnioskowane informacje za informacje publiczne przetworzone. Udzielenie wnioskowanych informacji w żądanym zakresie wiązałoby się bowiem z koniecznością wytworzenia nowej informacji, poprzedzonej koniecznością przeanalizowania znacznej ilości dokumentów, co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od organu administracji znacznego nakładu pracy. Organ wyjaśnił, że nie ma odrębnego paragrafu poświęconego wydatkom na działalność kulturalno-oświatową, a zatem ustalenie środków przekazanych tylko na ten obszar funkcjonowania jednostki wymagałoby od personelu przeanalizowania setek dokumentów prawnych i finansowych (faktur, umów, porozumień) oraz wyodrębnienie spośród nich tylko tych dokumentów, które dotyczyły wydatkowania środków na działalność kulturalno – oświatową jednostki. Dokumentacja, którą należałoby przejrzeć i przeanalizować jest obszerna (dotyczy okresu roku kalendarzowego), zatem realizacja tych czynności oraz sporządzenie stosownego zestawienia oznaczałoby poniesienie pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Zdaniem organu przedstawiony ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Przejrzenie i przeanalizowanie tej dokumentacji wiązałaby się z koniecznością poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Zdaniem organu odwoławczego wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Zasadnie również oceniono, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku D. C. zaskarżył w całości decyzję Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...] (znak: [...]), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący nie rozwinął argumentacji uzasadniającej jego żądanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał jego stanowisko wskazując, że żądana informacja publiczna nie ma charakteru informacji przetworzonej. Ewidencja księgowa prowadzona przez Zakład Karny powinna zawierać szczegółowe informacje na temat celu, na który przeznaczone są poszczególne środki publiczne, którymi on dysponuje. W szczególności dokumentacja księgowa powinna zawierać wyszczególnienie wydatków przeznaczonych na działalność zakładu karnego, w tym między innymi na działalność kulturalno – oświatową. Brak jest również podstaw do uznania, że udzielenie stosownej informacji nie jest istotne dla interesu publicznego. Organ nie wskazał również jakichkolwiek powodów do przyjęcia, że żądana informacja jest nieistotna z punktu widzenia interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...] (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...] (znak [...]) odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie środków budżetowych przekazanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na działalność kulturalno-oświatową w 2018 roku. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 t.j. ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy informacje publiczne, których udostępnienia żądał skarżący, są informacjami publicznymi przetworzonymi, a w konsekwencji, czy organ mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13 – wszystkie orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego uznał informacje żądane przez wnioskodawcę za informacje przetworzone. Rozstrzygnięcie organów administracji obu instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Zakład Karny nie jest bowiem zobowiązany do sporządzania informacji zbiorczej dotyczącej obliczeń w zakresie środków wydatkowanych na działalność kulturalno-oświatową. Żądana przez skarżącego informacja wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej obejmującej faktury oraz zawarte umowy i porozumienia i wymaga stworzenia nowego zestawienia, które nie jest dokumentem wytworzonymi automatycznie przez zakład karny w ramach wydatków objętych zasadami prowadzonej rachunkowości Niewątpliwie więc do wytworzenia żądanej informacji publicznej niezbędne byłoby przetworzenie pewnej sumy informacji prostych, tj. przeanalizowanie znacznej ilości dokumentów, przy czym należy podkreślić, że podmiot zobowiązany do udzielenie informacji publicznej z racji charakteru wykonywanych zadań publicznych jest instytucją. Powyższe żądanie wiązałoby się z koniecznością zaangażowania do tych czynności personelu, który na co dzień wykonuje inne zadania zlecone przez jednostkę, wobec tego nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Podsumowując, skoro Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, to zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Konsekwentnie również zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami).