II SA/Po 623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014r. Nr ... w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania P. K. od decyzji Burmistrza Z. z dnia ... 2013 r. znak: ... w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko poniżej 16 roku życia z tytułu niepełnosprawności, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu ... 2013 r. Burmistrz Z. odmówił P. K., na jego wniosek, przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, wnioskowanego na A. P.. Organ wskazał, że rodzina P. i D. K. prowadzi rodzinny dom dziecka, który podlega pod definicję placówki opiekuńczo-wychowawczej, która to z kolei jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), dalej: u.ś.r., określa zaś, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. podniósł, że rodzinny dom dziecka nie stanowi placówki opiekuńczo-wychowawczej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że umową z dnia ... 2013 r. znak: ... małżeństwo D. i P. K. zobowiązało się do pełnienia funkcji Rodzinnego Domu Dziecka w sposób i na warunkach określonych przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.), dalej: u.w.r.s.p.z. Postanowieniem z dnia ... 2013 r. sygn. akt ... Sąd Rejonowy w O. z siedzibą w K. orzekł o umieszczeniu A., S. i F. P. w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez D.i P. K.. Jak wynika zaś z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia ... 2013 r. znak: ... A. P. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od dnia 28 października 2013 r. Wnioskiem zaś z 28 listopada 2013 r. P. K. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla A. P. Kolegium mając tak ustalony stan faktyczny wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. Kolegium zaznaczyło przy tym, że zasiłek ten nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5 u.ś.r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie znalazła się w art. 3 pkt 7 u.ś.r. Przepis ten określa, że instytucją tą jest dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Innymi słowy, jak wskazało Kolegium, chodzi o instytucję, w której osoba przebywająca ma zapewnione pełne utrzymanie, bez konieczności ponoszenia na ten cel opłat. W ocenie organu II instancji instytucją taką niewątpliwie jest rodzinny dom dziecka, który zgodnie z art. 40 ust. 1 u.w.r.s.p.z. zapewnia dziecku całodobową opiekę i utrzymanie. W związku z tym, zdaniem Kolegium trafnie organ I instancji odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz A. P., który przebywa w rodzinnym domu dziecka jako placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie. P. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucił organowi błędne uznanie rodzinnego domu dziecka za placówkę opiekuńczo-wychowawczą, wskazując, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.w.r.s.p.z. rodzinne domy dziecka są formą rodzinnej pieczy zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, a podniesione w niej zarzuty całkowicie trafne. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły przyznania zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnemu dziecku A. P. umieszczonemu w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez małżeństwo D. i P. K., uznając, że rodzinny dom dziecka jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 16 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 u.ś.r. W ocenie Sądu, uznając powyższe, organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. określa, że zasiłek ten przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku. Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 5 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Legalną definicję pojęcia "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" zawiera – jak prawidłowo wskazały organy orzekające – przepis art. 3 pkt 7 u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem instytucja taka oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Zważyć należy, że definicja ta zawiera zamknięty katalog instytucji, które uznaje się za instytucje zapewniające całodobowe utrzymanie. Wśród tychże instytucji wymienia się m.in. placówki opiekuńczo-wychowawcze, które zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Aby móc ustalić co należy rozumieć przez pojęcie "placówki opiekuńczo-wychowawczej", za którą uznały organy rodzinny dom dziecka prowadzony przez skarżącego P. K. i jego małżonkę, należy sięgnąć do przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W myśl art. 34 tej ustawy piecza zastępcza jest sprawowana w formie rodzinnej (pkt 1) albo instytucjonalnej (pkt 2). Przepis art. 39 ust. 1 u.w.r.s.p.z. stanowi, że formami rodzinnej pieczy zastępczej są: 1) rodzina zastępcza: a) spokrewniona, b) niezawodowa, c) zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna; 2) rodzinny dom dziecka. Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, co słusznie zauważył skarżący, że rodzinny dom dziecka jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, nie jest zaś instytucją. Przepis art. 93 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy stanowi, że instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1) placówki opiekuńczo-wychowawczej; 2) regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej; 3) interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Przy czym, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.w.r.s.p.z. placówka opiekuńczo- wychowawcza jest prowadzona jako placówka opiekuńczo-wychowawcza typu: 1) socjalizacyjnego; 2) interwencyjnego; 3) specjalistyczno-terapeutycznego; 4) rodzinnego. Z ostatnio powołanego przepisu wynika więc, że placówka opiekuńczo-wychowawcza może mieć charakter rodzinny, niemniej jednak, zważywszy na brzmienie art. 34 w zw. z art. 39 ust. 1 u.w.r.s.p.z., nie można między nią, a rodzinnym domem dziecka postawić znaku równości. Rodzinny dom dziecka należy do jednej z form rodzinnej pieczy zastępczej. Nie zmienia tego również fakt, iż zapewnia dziecku całodobowe utrzymanie i wychowanie (art. 40 ust. 1 ustawy). Z kolei placówka opiekuńczo-wychowawcza typu rodzinnego ma charakter instytucjonalny, z wszystkimi tego konsekwencjami. Posiada ona swój regulamin (art. 101 ust. 2 u.w.r.s.p.z.), powstaje z dniem uzyskania zezwolenia wojewody (art. 106 ust. 1 u.w.r.s.p.z.), który również sprawuje nad nią nadzór (art. 122 u.w.r.s.p.z.), kierują nią dyrektor, który powinien posiadać określone kwalifikacje (art. 97 ust. 1 i 4 u.w.r.s.p.z.) i zatrudnia się w niej osoby pracujące z dziećmi, które również powinny posiadać ściśle określone kwalifikacje (art. 98 ust. 1 u.w.r.s.p.z.). Mając na względzie powołane przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stwierdzić należy, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 7 u.ś.r. poprzez uznanie, że rodzinny dom dziecka z racji tej, że zapewnia całodobowe utrzymanie dziecka i jego wychowanie uznać należy za instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie. W ocenie Sądu wolą ustawodawcy było zdefiniowanie instytucji, a nie wszystkich podmiotów, zapewniających całodobowe utrzymanie. Należy raz jeszcze zaznaczyć, że definicja zawarta w art. 3 pkt 7 u.ś.r. ma charakter zamknięty i ogranicza się do wskazania instytucji, w tym placówek opiekuńczo-wychowawczych, zapewniających całodobowe utrzymanie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonując błędnej wykładni art. 16 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 u.ś.r. uznały, że małoletni A. P. przebywa w instytucji zapewniającej mu całodobowe utrzymanie, co wyłącza go - stosownie do przepisu art. 16 ust. 5 u.ś.r. - z kręgu osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organy błędnie przyjęły, że prowadzony przez P. i D. K. rodzinny dom dziecka jest placówką opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego w rozumieniu art. 93 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 4 u.w.r.s.p.z. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 u.w.r.s.p.z. jest on jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej. W rezultacie, przy bezspornych okolicznościach legitymowania się przez A. P. orzeczeniem o niepełnosprawności oraz faktem umieszczenia go w rodzinnym domu dziecka, organy I i II instancji błędnie zastosowały przepis art. 16 ust. 5 u.ś.r. odmawiając przyznania świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 267 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku. Sąd mając na względzie uprawnienie organu odwoławczego do reformatoryjnego załatwienia sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) ograniczył się do uchylenia decyzji organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ odwoławczy weźmie również pod uwagę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji (punkt II. sentencji wyroku).