II SA/Po 625/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. ((...)), na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), ustalił opłatę w kwocie (...) zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości położonej w K. przy ul. (...). Rozstrzygnięcie wymieniało określenie kategorii obiektu, współczynnik kategorii obiektu, współczynnik wielkości obiektu, stawkę opłaty oraz informację co do tego, że stawka ta podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu i wyliczenie kwoty opłaty według wzoru. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w wyniku kontroli z dnia (...) października 2007 r. na nieruchomości przy ul. (...) stwierdzono, że wzniesiony budynek mieszkalny jest zgodnie z oświadczeniem inwestora – K. M. użytkowany od dwóch lat, to jest od 2005 r. Organ stwierdził, iż K. M. użytkuje budynek, a nie zawiadomiła właściwego organu (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) o zakończeniu budowy, do czego była zobowiązana przed rozpoczęciem użytkowania budynku, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. W pouczeniu zawartym w decyzji wskazano m.in., iż naliczoną karę należy wnieść w terminie 7 dni na wskazany rachunek bankowy oraz, że w przypadku nie uiszczenia kary podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Postanowienie doręczono K. M. oraz do wiadomości przesłano K. M. oraz Urzędowi Miejskiemu w K. Zażalenie od postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu złożyła K. M., która domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podała, iż nie zgadza się z ustaleniem organu co do zamieszkiwania przedmiotowego budynku; stwierdziła, iż na pytanie osób przeprowadzających kontrolę: "czy zamieszkuje na ternie posesji ?" udzieliła twierdzącej odpowiedzi, ale dotyczyło to budynku mieszkalnego mieszczącego się na tej samej posesji, lecz w głębi działki. Odwołująca zwróciła także uwagę na to, że nałożono na nią dwie kary w wyniku zgłoszenia przez nią wniosku o zalegalizowanie budynku mieszkalnego, jedną za brak tablicy informacyjnej. Ponadto podała, iż w przedmiotowym budynku na piętrze i parterze prowadzone są drobne prace wykończeniowe, jak malowanie i podobne. Strona stwierdziła, iż budynek ten został pobudowany z odstępstwami, które jednak nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców oraz nie zagrażają konstrukcji budynku, a mają na celu poprawienie izolacji termicznej obiektu, jego energooszczędności. Postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. ((...)) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił zaskarżone postanowienie w części wskazującej odbiorcę i rachunek odbiorcy opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego i orzekł, iż karę należy uiścić w kasie Urzędu Wojewódzkiego w P. pod wskazanym adresem albo na podany rachunek bankowy tego Urzędu; w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę na ogólna zasadę zawartą w ustawie Prawo budowlane, iż do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i niezgłoszeniu przez ten organ sprzeciwu w ciągu 21 dni od zawiadomienia, z zastrzeżeniem art. 55 tej ustawy. Dalej organ odwoławczy podał, iż opłata została obliczona prawidłowo, zgodnie z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz we właściwej formie wskazanej w art. 59g ust. 1 tej ustawy. Organ II instancji wskazał, iż według oświadczenia złożonego przez K. M. i wpisanego do protokołu kontroli z dnia (...) października 2007 r. budynek jest użytkowany od dwóch lat, a protokół ten został odczytany i podpisany przez skarżącą bez uwag, ponadto wykonane podczas tej kontroli zdjęcia wnętrz budynku świadczą o użytkowaniu budynku. Z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się K. M., która w skardze z dnia (...) kwietnia 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła zarzuty i powołała okoliczności wcześniej przedstawione w zażaleniu. Ponadto nie zgodziła się na wykorzystanie zdjęć jako dowodu w sprawie, gdyż zostały wykonane bez jej zgody i autoryzacji, ponadto uniemożliwiono skarżącej ustosunkowanie się do tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej, gdyby tak rozumiała protokół jak organy administracji to nie zgodziłaby się z jego treścią momencie odczytywania i powołałaby świadków, którzy potwierdziliby, iż nie zamieszkiwała w kontrolowanym budynku. Co do urządzeń i mebli, które zastano w kontrolowany budynku skarżąca stwierdziła, iż zostały wniesione po zgłoszeniu obiektu budowlanego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem skarżącej wysokość kary nie jest adekwatna do dokonanych podczas budowy zmian, a została ukarana za to, że skorzystała z dobrodziejstwa ustawodawcy co do możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego wzniesionego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego w sprawie o sygn. akt II OSK 568/06 przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dotyczącego konstytucyjności przepisów art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W piśmie procesowym z dnia 11 października 2009 r. strona skarżąca uzupełniła uzasadnienie skargi o okoliczności dotyczące nałożenia na nią kary za bark tablicy informacyjnej w związku z prowadzeniem robót budowlanych, jak również wyraziła pogląd o sprzeczności z zasadami współżycia społecznego postępowania organu nadzoru budowlanego, który nałożył na nią kary w sytuacji, gdy meble do pomieszczeń budynku mieszkalnego zostały wniesione już po zgłoszeniu przez inwestora samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w granicach danej sprawy, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosownie do art. 124 § 1 kpa, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie natomiast z art. 125 § 3 kpa, postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Nie ulega też wątpliwości, iż spośród wszystkich osób biorących udział w postępowaniu, postanowienie w części dotyczącej oznaczenia stron powinno określać jedynie tę osobę, do której postanowienie jest skierowane (adresata), tj. o której prawach lub obowiązkach organ administracji rozstrzyga. Wobec tego za dopuszczalne należy uznać przeniesienie wykazu stron do rozdzielnika postanowienia, ale wymóg oznaczenia adresata postanowienia jest w takiej sytuacji spełniony, jeżeli nie zachodzi wielość podmiotów będących stroną postępowania, bowiem tylko w takiej sytuacji, pomimo niewskazania osoby adresata w osnowie postanowienia, można precyzyjnie i jednoznacznie ustalić, kto faktycznie jest tym adresatem. W niniejszej sprawie organ II instancji nie dostrzegł, że postanowienie organu I instancji dotknięte jest wadami uzasadniającymi jego zmianę w większym zakresie niż to, które zostało dokonane przez organ odwoławczy, a objawiającymi się brakiem oznaczenia strony - adresata obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W osnowie rozstrzygnięcia organu I instancji brak jakichkolwiek danych adresata; rozstrzygnięcie jest tak zredagowane, że sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty, w swej treści nie zawiera nawet zapisów świadczących o nałożeniu kary na inwestora, czy też na jakikolwiek inny konkretnie oznaczony podmiot. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia wymienia się K. M., ale ze wskazaniem na jej oświadczenie jako inwestora o użytkowaniu budynku mieszkalnego od dwóch lat oraz z tezą, iż osoba ta nie dokonała zgłoszenia o zakończeniu budowy, jednak budynek użytkuje. Z zapisów tych w żaden sposób nie wynika, iż to właśnie na K. M. nałożono karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Również z pouczenia o sposobie i terminie uiszczenia kary nie wynika, kto jest adresatem postanowienia wymierzającego przedmiotową karę. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na to, że wprawdzie organ traktuje tylko K. M. jako uczestnika postępowania, gdyż według rozdzielnika (wykazu podmiotów) pozostałym podmiotom, w tym K. i M., przesłał postanowienie "do wiadomości:", jednak wobec występowania w sprawie (przynajmniej formalnie) więcej niż jednego podmiotu po stronie inwestora nie można uznać, że adresat nałozonego postanowieniem obowiązku został w rzeczywistości zindywidualizowany. W tym miejscu zauważyć należy, iż to K. M. złożyła wniosek "o zalegalizowanie" budynku objętego postępowaniem, jednak według treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 1993 r. wydanego przez Urząd Rejonowy w K., jako inwestorów określono K. M. i K. M. udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego ze sklepem. Również w protokole kontroli robót budowlanych przedmiotowego obiektu z dnia (...) października 2007 r. inwestora oznaczono jako: "K. M. i s. K.", mimo że zawiadomienie o kontroli skierowano tylko do K. M. i tylko w jej obecności jako inwestora przeprowadzono kontrolę. Powyższe prowadzi do wniosku, że na etapie postępowania przed organem I instancji nie zachodziła taka sytuacja, w której po stronie inwestora istniałby tylko jeden podmiot, co prowadziłoby do wniosku, że pomimo uchybień procesowych zawartych w postanowieniu nie można uznać, iż akt ten zawiera istotne wady. Co więcej z pisma K. M. z dnia (...) lutego 2008 r., będącego odpowiedzią na przesłaną do tej osoby korespondencję pochodzącą od organu I instancji, wynika, iż uznał, że organ zwraca się do niego jako współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. (...) i oświadczył, że od dnia (...) lutego 2000 r. nie jest właścicielem nieruchomości o nr księgi wieczystej (...). Okoliczności, że postanowienie organu I instancji nie określa osoby, na którą nałożono obowiązek zapłaty orzeczonej kary organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę i nie usunął tej istotnej wady rozstrzygnięcia organu I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa i art. 138 § 1 kpa. W toku postępowania przed organami obu instancji doszło także do naruszenia art. 10 kpa - dyspozycja tego przepisu w ogóle nie została zrealizowana. Zważywszy, iż organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu powoływał się na materiał dowodowy w postaci zdjęć z przedmiotowego obiektu budowlanego, a skarżąca podniosła w skardze, że nie mogła się do tego dowodu ustosunkować, bowiem nie wiedziała o jego istnieniu, uznać należy, iż wspomniane naruszenie art. 10 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów posatępowania wymienionych wyżej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę w II instancji organ odwoławczy w szczególności wypełni nakaz wynikający z art. 10 kpa oraz zadba o prawidłowe określenie adresata postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I i III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji, na podstawie art. 200 powołanej ustawy mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych w sprawie przez stronę skarżącą. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK