II SA/Po 625/18

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi S. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud."), a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł związaną z budową garażu dwustanowiskowego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb K.), wzniesionego w sąsiedztwie granic działek nr [...] i [...] i zobowiązał do jej zapłaty S. C.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. S. C. wniósł o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na budowie wolnostojącego garażu dwustanowiskowego w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...] Wobec tego w dniu [...] r. pracownicy inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], podczas których ustalili, że od strony elewacji ogrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie przedmiotowej nieruchomości w odległości 12,19 m od lica ściany budynku mieszkalnego znajduje się garaż dwustanowiskowy wolnostojący. Ustalono, że garaż wzniesiony został w odległości 3,87 m od ogrodzenia przy granicy z działką nr [...], arkusz [...], obręb K. oraz przy granicy z działkami nr [...] i [...], arkusz [...] obręb K. na planie prostokąta o wymiarach 7,57 m x 7,96 m. Garaż jest trwale związany z gruntem, wzniesiony został w technologii tradycyjnej, posiada dach płaski pokryty papą oraz dwie bramy garażowe segmentowe o szerokości 2,66 m i wysokości 2,00 m. Wewnątrz budynku znajduje się jedno pomieszczenie o wysokości 2,51 m. Garaż posiada wentylację grawitacyjną nawiewno-wywiewną. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, przedmiotowy garaż powstał w latach 1997-1999 w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie tej nieruchomości, zaś inwestorami byli J. i S. C.. Dalej wskazano, że z udostępnionej dokumentacji archiwalnej wynika, że Prezydent Miasta P. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego z garażem na terenie nieruchomości przy ulicy [...] i [...] w P.. W zatwierdzonym projekcie budowlanym nie przewidziano budowy garażu dwustanowiskowego wolnostojącego. Nie odnaleziono przy tym dokumentów potwierdzających, że inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę tej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie możliwości wzniesienia wolnostojącego garażu. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na S. C. obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla wskazanego garażu dwustanowiskowego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wraz z ważnym w dniu sporządzenia ww. projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty, co należy traktować jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Warunkiem uzyskania takiej decyzji jest jednak uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej zgodnie z art. 49 ust. 2 Pr. bud. W celu określenia wielkości opłaty legalizacyjnej należało obiektowi budowlanemu będącemu przedmiotem niniejszego postępowania nadać kategorię według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budynek garażowy do dwóch stanowisk włącznie na podstawie ww. załącznika zaliczany jest do kategorii III, dla której obowiązuje współczynnik kategorii obiektu k = 1,0 i współczynnik wielkości obiektu w = 1,0. Wobec powyższego wielkość opłaty legalizacyjnej wynosi w niniejszym przypadku: 50 x 500(s) x 1,0(k) x 1,0(w) = 25 000 zł. W zażaleniu z dnia [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. C. zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Budowa garażu nie jest bowiem samowolą budowlaną, a istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego z dnia [...] r. Podkreślił również, że w istocie nie zna kwoty opłaty legalizacyjnej, do zapłaty której zobowiązał go organ I instancji, albowiem wskazana została kwota 25.000 zł, przy jednoczesnym opisie słownym "dwieście tysięcy złotych". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]), działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej wysokość opłaty legalizacyjnej związanej z budową garażu dwustanowiskowego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb K.) i w to miejsce orzekł o opłacie legalizacyjnej w wysokości 25 000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych 00/100), a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 28 Pr. bud. wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 tej ustawy ustawodawca wskazał wyjątki od tej zasady poprzez wyliczenie kategorii obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zrealizowana inwestycja nie była zwolniona z uzyskania wspomnianego pozwolenia na budowę w okresie, w którym według ustaleń miała zostać wybudowana, jak i na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania. Dalej wskazano, że w określonych przypadkach Prawo budowlane przewiduje pewne mechanizmy, które umożliwiają zalegalizowanie samowolnie posadowionego obiektu. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr. bud. powinien w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W świetle wyżej wskazanych regulacji należało więc uznać, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny o zgodności budowy z tymi przepisami i w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, a po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów prawidłowo przystąpił do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że uzyskane w sprawie pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego z garażem, który miał się znajdować w bryle budynku. Zatem garaż nie stanowił odrębnego obiektu budowlanego, dla którego udzielono pozwolenia, gdyż takim obiektem był budynek mieszkalny. Tymczasem kwestia odstępstw może dotyczyć tylko projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę – porównaniu podlega obiekt faktycznie wzniesiony i obiekt objęty pozwoleniem. Wobec tego kwestia odstępstw mogła być rozważana tylko w odniesieniu do budynku mieszkalnego i projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednak legalność tego budynku i wykonanie go zgodnie z pozwoleniem nie są przedmiotem sprawy, więc nie podlegają badaniu. W związku z tym, PINB dla Miasta P. prawidłowo zastosował procedurę legalizacji samowoli budowlanej, gdyż nie istnieją podstawy do uznania przedmiotowego garażu za istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego należało się jednak zgodzić z zarzutem niejasności wysokości opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] r. PINB dla Miasta P. niewłaściwe bowiem określił słownie opłatę legalizacyjną, w skutek czego zostały zawarte dwie różne kwoty tej opłaty. W związku z tym należało uchylić postanowienie w części określającej wysokość opłaty legalizacyjnej związanej z przedmiotowym garażem i w to miejsce orzec o opłacie legalizacyjnej w wysokości 25 000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych 00/100). W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a Pr. bud. oraz art. 49 ust. 1 Pr. bud., a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący powtórzył, że wybudowany przez niego garaż dwustanowiskowy na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. mieści się w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego i wbrew twierdzeniom organów nie jest nową budowlą wymagającą legalizacji. Wobec tego w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 36a Pr. bud. Następnie skarżący podkreślił, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy cechuje się dużym stopniem skomplikowania, wobec czego tylko opinia biegłego - specjalisty z dziedziny budownictwa - pozwoliłaby na jednoznaczne ustalenie, czy wybudowany przez skarżącego garaż mieścił się w ramach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też był nową budowlą wymagającą w tym wypadku legalizacji. Skoro takiego dowodu nie przeprowadzono, to stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy znajdujący się na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. (na dz. nr [...], ark. 18, obręb K.) wolnostojący garaż dwustanowiskowy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] projektu budowlanego budynku mieszkalnego dwurodzinnego z garażem, czy też stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Pr.bud. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. Prezydent Miasta P. wydał pozwolenie na budowę nr [...] budynku mieszkalnego dwurodzinnego z garażem - zabudowa wolnostojąca wg projektu indywidualnego, na działce położonej w P. przy ul. [...] i [...]. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy garażu miała wynosić 21,08 m2 (s. 2 projektu budowlanego). Z rzutu przyziemia wynika przy tym, że miał być to garaż znajdujący się w bryle budynku, jako najbardziej wysunięty fragment domu, dzielący ścianę z pokojem dziennym o powierzchni 47 m2 i częściowo z pokojem o powierzchni 19 m2 (s. nienumerowana projektu budowlanego). Tymczasem, podczas kontroli przeprowadzonej na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w dniu [...] r. organ I instancji ustalił, że w drugiej linii zabudowy na terenie przedmiotowej nieruchomości w odległości 12,19 m od lica ściany budynku mieszkalnego znajduje się garaż dwustanowiskowy wolnostojący. Garaż ten wzniesiony został na planie prostokąta o wymiarach 7,57 m x 7,96 m w odległości 3,87 m od ogrodzenia przy granicy z działką nr [...], arkusz [...], obręb K. oraz przy granicy z działkami nr [...] i [...]. Garaż jest trwale związany z gruntem, wzniesiony został w technologii tradycyjnej, posiada dach płaski pokryty papą oraz dwie bramy garażowe segmentowe o szerokości 2,66 m i wysokości 2,00 m. Wewnątrz budynku znajduje się jedno pomieszczenie o wysokości 2,51 m. Garaż posiada wentylację grawitacyjną nawiewno-wywiewną. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika właściciela nieruchomości, przedmiotowy garaż powstał w latach 1997-1999 w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś inwestorami byli J. i S. C. (k. 18 – 24 akt adm. organu I instancji). Zabudowa garażu wynosi 58,8 m2 (k. 16 projektu budowlanego garażu z listopada 2016 r.). Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że wykonanie opisanego powyżej garażu wolnostojącego zamiast garażu w bryle budynku należy zakwalifikować jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że pozwolenie na budowę dotyczy konkretnego zamierzenia budowlanego i w tym przypadku było to pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z garażem, który miał się znajdować w bryle budynku. Garaż nie stanowił zatem odrębnego obiektu budowanego, dla którego udzielono pozwolenia, obiektem tym był budynek mieszkalny. Jak wynika z materiału sprawy, budynek mieszkalny objęty pozwoleniem został wykonany w sposób inny, niż przewidywał to projekt budowlany, albowiem nie wybudowano w nim garażu. Tymczasem kwestia odstępstw może dotyczyć tylko projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę i w tym przypadku porównaniu podlega obiekt faktycznie wzniesiony i obiekt objęty pozwoleniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 476/15, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym więc przypadku kwestia odstępstw mogła zatem być rozważana w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, jednakże legalność budynku mieszalnego i wykonanie go zgodnie z pozwoleniem nie są przedmiotem sprawy i nie podlegają badaniu. Natomiast fakt wzniesienia odrębnego budynku o funkcji garażowej o innej powierzchni zabudowy niż przewidywało pozwolenie na budowę jest bezsporny. Jest to samodzielny obiekt budowlany, którego istnienia pozwolenie na budowę nie przewidywało. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Pr. bud., wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę. Przez obiekt budowlany należy przy tym rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr. bud.), natomiast przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Pr. bud.). Wykonany garaż niewątpliwie spełnia więc kryteria budynku i zgodnie z oświadczeniem inwestora został wybudowany w latach 1997-1999. Wobec tego, jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, budowa spornego garażu w deklarowanym okresie jego powstania, tj. w latach 1997 – 1999, stosownie do art. 28 Pr. bud. mogła się rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda w art. 29-31 Pr. bud. wskazano wyjątki od tej zasady poprzez wyliczenie kategorii obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak zrealizowana inwestycja nie znajdowała się w tej kategorii ani w okresie, w którym według ustaleń miała zostać wybudowana, jak i na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania. Wprawdzie od dnia 28 czerwca 2015 r. przedmiotowym zwolnieniem objęte są wolnostojące garaże, jednakże tylko i wyłącznie wtedy, gdy ich powierzchnia zabudowy wynosi maksymalnie 35 m2 (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie powierzchnia zabudowy garażu wynosi 58,8 m2. Wobec tego organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że sporny garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Pr. bud. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 2 Pr. bud. podjął działania w celu umożliwienia skarżącemu zalegalizowanie przedmiotowego garażu i postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na niego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr. bud.). Jednakże, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obowiązkiem organu jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 Pr. bud.). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie inwestor wypełnił obowiązek przedłożenia na wezwanie organu wymaganych dokumentów (k. 31 – 35, k. 46 – 50 akt adm. organu I instancji; 4 egzemplarze projektu budowlanego), następnym etapem postępowania legalizacyjnego było właśnie wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust. 2 Pr. bud., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z art. 59f ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, wskazana kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa z kolei załącznik do ustawy. Sporny garaż zgodnie z tym załącznikiem znajduje się w kategorii III obiektu, dla którego wyznaczono współczynnik kategorii obiektu (k) równy 1,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) równy 1,0. Wobec tego, jak słusznie określiły organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, wielkość opłaty legalizacyjnej wynosi w niniejszym przypadku: 50 x 500(s) x 1,0(k) x 1,0(w) = 25.000,00 zł. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew opinii skarżącego ustalenie, czy wybudowany przez niego garaż mieścił się w ramach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też był nową budowlą wymagającą w tym wypadku legalizacji, nie wymagało posiadania wiadomości specjalnych, a jedynie porównania zatwierdzonego projektu budowlanego i zrealizowanej inwestycji, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.