II SA/Po 626/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), Starosta K., działając na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 123, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 – 5, art. 134 i art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy kolejowej trasy węglowej dla odstawy węgla z odkrywki węgla brunatnego "A" – nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w obrębie N. gmina W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...) o powierzchni 0,1300 ha, wydzielona z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) o powierzchni ogólnej 2.4200 ha i zapisana w księdze wieczystej KW nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy jako własność J. G. oraz ustalił na rzecz J. G. odszkodowanie w wysokości (...) zł (...) za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że "B" S.A. wystąpiła w dniu (...) stycznia 2010 r. z pismem informującym o potrzebie wywłaszczenia opisanej powyżej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren i obszar górniczy, korytarz odstawy węgla i infrastruktury technicznej i teren rolniczy. Organ I instancji podał następnie, że na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu ma zostać zrealizowana inwestycja polegająca na budowie infrastruktury koniecznej do eksploatacji i odstawy węgla z odkrywki "A" w okresie od (...) kwietnia 2010 r. do (...) grudnia 2030 r. (tj. trasy kolejowej stosownie do postanowień "Planu ruchu odkrywki" zatwierdzonego decyzjami Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia (...) marca 2010 r.). W ocenie Starosty K. przedmiotowa nieruchomość, znajduje się na obszarze, który jest niezbędny Skarbowi Państwa w związku z realizacją inwestycji celu publicznego obejmującą eksploatację odkrywki węgla brunatnego "A" oraz innych zadań inwestycyjnych związanych bezpośrednio z odkrywką, a dotyczących infrastruktury technicznej: układów drogowych i kolejowych, a zatem występuje w sprawie pozytywna przesłanka możliwości wywłaszczenia. Na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego został sporządzony w dniu (...) lutego 2010 r. (zaktualizowany w dniu (...) lutego 2011 r.), przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., operat szacunkowy, który określił wartość rynkową prawa własności działki nr (...) na kwotę (...) zł. Starosta K. ocenił przedłożony operat szacunkowy pozytywnie, uznając – w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.), że został on pod względem formalnym sporządzony w sposób prawidłowy. W konkluzji Starosta K. podniósł, że skoro strony nie osiągnęły porozumienia na drodze prowadzonych rokowań, istnieje uzasadniony cel publiczny wywłaszczenia, a operat szacunkowy z (...) lutego 2010 r. może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, to tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także zarzut naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w części dotyczącej zasad wywłaszczenia oraz podziałów nieruchomości. W odwołaniu podniesiono, że Starosta wydał decyzję wywłaszczeniową, pomimo iż w dniu (...) lutego 2011 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), w którym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2010 r., utrzymano w mocy decyzję podziałową Wójta Gminy W. z dnia (...) czerwca 2010 r. Na podstawie powyższych decyzji wyodrębniona została działka nr (...), będąca przedmiotem wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach faktycznych postępowanie dotyczące wywłaszczenia działki nr (...), powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wzruszenia decyzji podziałowej. Wojewoda decyzją z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia (...) lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając równocześnie, że decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. orzekającą o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nr (...). Następnie decyzją z (...) sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) maja 2013 r. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Po 1054/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia (...) sierpnia 2013 r., a wyrok ten stał się prawomocny z dniem (...) marca 2014 r. Jak podkreślono, wskutek powyższych rozstrzygnięć administracyjnych została wyeliminowana z obrotu prawnego "decyzja podziałowa", która doprowadziła do wyodrębnienia działki nr (...). Następnie Wojewoda przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśniając, że w skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...)czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) m.in. na przedmiotową działkę nr (...), zaskarżona decyzja Starosty K. nie spełniała wymogu wskazanego w art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja wywłaszczeniowa ma bowiem obowiązek określać precyzyjnie przedmiot wywłaszczenia. W zaskarżonej decyzji przedmiot wywłaszczenia określono poprzez wskazanie na działkę nr (...), która na dzień wydania decyzji przez Wojewodę nie istnieje. Organy administracji stosownie do naczelnej zasady legalności postępowania administracyjnego działają zgodnie z prawem, a także w myśl zasady prawdy obiektywnej stoją na straży praworządności, dążąc do takiego załatwienia sprawy by uwzględniony był interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Decyzja wywłaszczeniowa – ze względu na swoją wyjątkowość w aspekcie odjęcia prawa własności prywatnej – musi precyzyjnie określać przedmiot wywłaszczenia. Nie może natomiast ostać się w obrocie prawnym taka decyzja wywłaszczeniowa, która swoim przedmiotem odnosi się do nieruchomości (działki gruntu), która nie została skutecznie wyodrębniona w wyniku ostatecznej, administracyjnej decyzji podziałowej wydanej przez powołany do tego organ administracji publicznej, o jakim mowa wart. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności poddano w wątpliwość, czy działka objęta wywłaszczeniem jest niezbędna z uwagi na konieczność zrealizowania celu publicznego, wskazując, że analiza zebranego materiału dowodowego pozwala jedynie stwierdzić, że projektowana węglowa trasa kolejowa ma służyć transportowi bliżej nieokreślonych ładunków, co nie wyczerpuje pojęcia celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionowano również wysokość ustalonego odszkodowania, wskazując na błędy zawarte w operacie szacunkowym oraz podniesiono, że w toku postępowania nie ustalono prawidłowo stron postępowania, gdyż nie wyjaśniono, czy M. G. posiada służebność osobistą w postaci dożywotniego prawa użytkowania działki nr (...). Wskazując na powyższe wady Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. G., podnosząc, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji podziałowej, w sprawie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na brak jego przedmiotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody, który działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Starosty K. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy kolejowej trasy węglowej dla odstawy węgla z odkrywki węgla brunatnego "A" – nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej obrębie N. gmina W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr (...). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. I tak, stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy byłaby niemożliwa z uwagi na znaczące braki w zebranym materiale dowodowym. W powyższym świetle rolą Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę było ustalenie, czy stwierdzone przez Wojewodę naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. orzekającą o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nr (...). Decyzja z dnia (...) maja 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2013 r. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1054/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2013 r. Niewątpliwie, wskutek powyższych rozstrzygnięć administracyjnych została wyeliminowana z obrotu prawnego "decyzja podziałowa", która doprowadziła do wyodrębnienia działki nr (...). Jak zasadnie wskazał Wojewoda, w następstwie skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 200 m.in. na przedmiotową działkę nr (...) decyzja Starosty K. z dnia (...) lutego 2011 r. nie spełniała wymogu wskazanego w art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści powyższego przepisu decyzja wywłaszczeniowa ma obowiązek określać precyzyjnie przedmiot wywłaszczenia. Prawidłowe określenie działki objętej wywłaszczeniem ma przy tym szczególne znaczenie z uwagi na skutek decyzji wywłaszczeniowej, jakim jest odebranie własność jej dotychczasowemu właścicielowi. Konsekwentnie nie może ostać się w obrocie prawnym taka decyzja wywłaszczeniowa, która swoim przedmiotem odnosi się do nieruchomości (działki gruntu), która choć została skutecznie wyodrębniona w wyniku ostatecznej, administracyjnej decyzji podziałowej wydanej przez powołany do tego organ administracji publicznej, to jednak na skutek uruchomienia trybu nadzwyczajnego, nie istniała w momencie wydawania decyzji przez organy administracji. W tych okolicznościach faktycznych zauważyć należy, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej, a w konsekwencji brak przedmiotu wywłaszczenia, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby być uzupełnione w postępowaniu dowodowym, lecz stanowi trwały brak uzasadniający umorzenie postępowania administracyjnego. W obecnym stanie prawnym nie sposób bowiem określić jaka część nieruchomości oznaczonej nr (...) miałaby być wywłaszczona, a sam wniosek, jak i decyzja podziałowa nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia bowiem wymaga, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. można mówić, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, przy czym przeszkody te mogą zostać ujawnione również w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie przeszkoda powyższa istnieje, gdyż brak jest obecnie przedmiotu wywłaszczenia. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, a organ odwoławczy nie powinien był wydawać decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., lecz stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec co do istoty. Oznacza to, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.