II SA/Po 627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi F. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O.z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Wójt Gminy O. na podstawie art., 101, art. 103, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 71 z późn. zm.) zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych w miejscowości S. – działka nr [...], obręb S.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2012 r. F. M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku rozpatrywania podania skarżącego organ ustalił, że dla terenu inwestycji istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, wynikający ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 1999 r. Tym samym zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. Organ wskazał także, że uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2010 r. przystąpiono do sporządzenia wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. F. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 62 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, a więc z ustawy albo rozporządzenia. Takiego statusu nie posiadają natomiast przepisy studium. Ponadto rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów wzdłuż Zbiornika S. w miejscowości S. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, dodając, że teren inwestycji został znajduje się na obszarze, który według Studium przeznaczony jest pod tereny sportu, turystyki, wypoczynku i rekreacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że dla przedmiotowego terenu istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a zatem zawieszenie postępowania ma charakter obligatoryjny i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. F. M. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając wskazanemu aktowi naruszenie (1) art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że złożony przez niego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co z kolei uzasadnia zawieszenie postępowania, oraz (2) art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym i z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swą wcześniejszą argumentację, zawartą w zażaleniu z dnia [...] marca 2012 r., podnosząc zarazem, że organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Rada Gminy O. uznała za nieaktualną, a zatem za nieobowiązującą, uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 1999 r., tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowy pogląd. Organ II instancji zauważył przy tym, że ocena aktualności studium dokonywana w trybie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dla zmiany studium konieczne jest bowiem w świetle art. 27 tejże ustawy zachowanie takiego samego trybu jak przy uchwalaniu tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych na działce nr [...], ark. [...] obręb [...], w miejscowości S., Gmina O. (k. 4-6 akt adm.). Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, że teren przedmiotowej inwestycji leży na obszarze, dla którego zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 1999 r. (t. załączony do akt adm.). W pkt 5 studium postanowiono o wprowadzeniu obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu m.in. do terenów przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowych, tj. skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, jednorodzinnego – S. I-IV, jak i dla rozwoju funkcji usług sportu, turystyki, wypoczynku i rekreacji – tereny zbiornika wodnego "P.". Podstawę zaskarżonego w przedmiotowej sprawie postanowienia Kolegium, oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy O. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 71 z późn. zm.). Zgodnie z art. 62 ust. 2 powołanej ustawy jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, wobec którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Z kolei art. 14 ust. 7 tejże ustawy precyzuje, że plany miejscowe sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Natomiast przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium należy określić obszary, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz obszary przestrzeni publicznej. W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy wspomniany zapis pkt 5 studium z dnia [...] grudnia 1999 r. stanowi w istocie przepis odrębny w myśl art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba przy tym zauważyć, że powyższe studium zostało uchwalone w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 5 pkt 7 powołanej ustawy z 1994 r. w studium określało się w szczególności obszary, dla których sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było obowiązkowe (1) na podstawie przepisów szczególnych bądź też (2) ze względu na istniejące uwarunkowania. Tym samym ostatnia z wymienionych przesłanek mogła stanowić pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. samodzielną – w pełni niezależną od przepisów odrębnych – podstawę objęcia określonego terenu obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego. Regulacja ta odbiegała zatem we wskazanym zakresie od art. 10 ust. 2 pkt 8 obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., która w tym zakresie wspomina jedynie o przepisach odrębnych. Konkluzja ta nie zmienia jednak faktu, że ustalenia zawarte w studium tak w świetle art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak i art. 9 ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, lecz wiążą organy administracji publicznej jedynie wewnętrznie, zwłaszcza przy opracowywaniu planu miejscowego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że przez zwrot "przepisy odrębne", o jakim mowa w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. należy rozumieć jako przepisy powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły – przepisy aktów prawa miejscowego, co z kolei wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP. Tym samym obecnie pkt 5 studium z dnia [...] grudnia 1999 r. należy także zakwalifikować jako przepis wiążący jedynie wewnętrznie, a nie jako powszechnie obowiązujący. Konsekwencji pkt 5 studium z dnia [...] grudnia 1999 r. nie mógł także stanowić przepisu odrębnego w rozumieniu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Jednocześnie organy administracji publicznej nie wskazały, by w sprawie znalazł zastosowanie jakikolwiek inny przepis, który choćby potencjalnie kreował obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem inwestora. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały zdaniem Sądu podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie wypowiada się również w tej kwestii orzecznictwo (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1245/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2009 r., II SA/Łd 547/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 20008 r., II SA/Łd 476/08; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lipca 2007 r., II SA/Ke 156/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uchylić zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 pkt 7 art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz art. 9 ust. 5 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić stanowisko Sądu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. w oparciu o zapisy studium z [...] grudnia 1999 r. i ewentualnie rozważyć, czy takie podstawa nie wynika z przepisów odrębnych. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonego postanowienia – na mocy art. 152 tejże ustawy.