II SA/Po 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) nr (...), II. przyznaje adw. S. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę (...) zł (...), w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzjami z dnia (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 3 pkt 22, art. 17, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), oraz art. 104 i art. 151 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", postanowił uchylić w całości kolejno: decyzję z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) przyznającą E. K. świadczenie pielęgnacyjne na dziecko H. O.; decyzję z dnia (...), Nr (...) przyznającą E. K. pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne od dnia (...) listopada 2011 r. do dnia (...) grudnia 2011 r.; decyzję z dnia (...) lutego 2012 r., Nr (...) przyznającą E. K. pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne od dnia (...) stycznia 2012 r. do dnia (...) marca 2012 r.; decyzję z dnia (...) lipca 2012 r., Nr (...) przyznającą E. K. pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne od dnia (...) kwietnia 2012 r. do dnia (...) czerwca 2012 r.; decyzję z dnia (...) sierpnia 2012 r., Nr (...) przyznającą E. K. pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne od dnia (...) sierpnia 2012 r. do dnia (...) grudnia 2012 r., decyzję z dnia (...) lutego 2013 r., Nr (...) przyznającą E. K. pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia (...) czerwca 2013 r. i odmówił jej przyznania wyżej opisanych świadczeń. W uzasadnieniu powyższych decyzji wyjaśniono, że w dniu (...) lutego 2013 r. A. O. poinformował organ, że E. K. w okresie od dnia (...) kwietnia 2011 r. do dnia (...) czerwca 2012 r. była zatrudniona w firmie "A" A. O., a następnie, w okresie od dnia (...) lipca 2012 r. do (...) grudnia 2012 r. w firmie "B" J. O. Wyjaśniono, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie, która rezygnuje z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej, przy czym, w świetle art. 3 pkt 22 powyższej ustawy za pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozumie się również wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia. Mając na względzie powyższe okoliczności organ uznał, że spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie dotychczasowych decyzji i odmowę przyznania E. K. wnioskowanych przez nią świadczeń. Następnie decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Nr (...), Wójt Gminy C. działając na podstawie art. 20, art. 25 ust. 1, art. 30 ust 1, 2 i 6 oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 i 151 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. ustalił, że kwota (...) zł pobrana przez E. K. z tytułu świadczeń rodzinnych stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Organ sprecyzował następnie, że powyższa kwota dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. w łącznej kwocie (...) zł, oraz pomocy finansowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, wypłaconej E. K.: decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., za okres od (...) listopada 2011 r. do (...) grudnia 2012 r. w kwocie (...) zł; decyzją a dnia (...) lutego 2012 r., za okres od (...) stycznia 2012 r. do (...) marca 2012 r. w kwocie (...) zł; decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. za okres od (...) kwietnia 2012 r. do (...) czerwca 2012 r. w kwocie (...) zł; decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r. za okres od (...) lipca 2012 r. do (...) grudnia 2012 r. w kwocie (...) zł; decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. za okres od (...) stycznia 2013 r. do (...) lutego 2013 r. w kwocie (...) zł. Podniesiono, że kwota (...) zł zostanie jej potrącona z wypłacanych świadczeń rodzinnych, począwszy od czerwca 2013 r. do września 2013 r., natomiast kwota (...) zł będzie podlegała zwrotowi na rachunek bankowy, w terminie 30 dni, od dnia, w którym stanie się ostateczna. Poinformowano również E. K., że zwrotowi będą podlegać również odsetki ustawowe naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń, do dnia spłaty należności głównej, a nota informująca o wysokości odsetek oraz o terminie ich zwrotu zostanie jej wystawiona po spłacie należności głównej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia odniesiono się do faktu, że E. K. w okresie od dnia (...) kwietnia 2011 r. do dnia (...) czerwca 2012 r. była zatrudniona w firmie "A" A. O., a następnie, w okresie od dnia (...) lipca 2012 r. do (...) grudnia 2012 r. w firmie "B" J. O., a więc nie spełniała przesłanek uzasadniających przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do treści art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji podniósł, że za świadczenie nienależnie pobrane uznaje się świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, co w jego ocenie, miało miejsce w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. podnosząc, że w 2011 r. mieszkała razem z ojcem swojego dziecka – A. O., który ją utrzymywał. Skarżąca wyjaśniła, że informowała pracowników pomocy społecznej, że nie pracuje, ponieważ zajmuje się opieką nad dzieckiem, jak również wskazywała, że posiada ubezpieczenie społecznej, które opłaca jej partner. W tym celu, dla pozoru zawarł z nią umowę zlecenie. Skarżąca nie wykonywała jednak żadnej pracy i nie otrzymywała pieniędzy – była przekonana, że jej ubezpieczenie zostało wykonane w formie dobrowolnego ubezpieczenia i nie miała świadomości, że zawarto z nią umowę, z której będą potrącana składki na ubezpieczenie społeczne. Zarzucono organowi nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego co do świadomości skarżącej, jak również nieprzesłuchanie A. O., na okoliczność uzyskiwanego przez nią dochodu. Zdaniem skarżącej, nie sposób, w tych okolicznościach faktycznych, przyjąć, aby wykonywała ona pracę, a tym bardziej, by w sprawie zaszły przesłanki, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając następnie treść art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium skarżąca świadomie wprowadziła organ w błąd, co do faktu rezygnacji i nie podejmowania zatrudnienia. Zwrócono uwagę, że skarżąca, w latach 2011 oraz 2012 r. składała deklaracje podatkowe, w których deklarowała dochód z umowy zlecenia. Mając powyższe na względzie, uznano, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zaprezentowane w odwołaniu, a dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, dotyczących obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pod kątem ustalenia istnienia braku wiedzy i świadomości skarżącej, co do faktu pobierania świadczenia nienależnego. Podniesiono, że organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazano, że w decyzji stwierdzającej nienależnie pobrane świadczenie nie można równocześnie orzekać o ich zwrocie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. stwierdzająca, że świadczenia pobrane przez E. K. z tytułu świadczeń rodzinnych stanowiły świadczenia nienależnie pobrane. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, za przesłankę uzasadniającą stwierdzenie, że wypłacone skarżącej świadczenia stanowi świadczenia nienależnie pobrane, uznano przesłankę, o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci przyznania lub wypłacenia na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Uważna analiza akt sprawy wskazuje, że powołanie powyższej podstawy prawnej uznać należało za wadliwe. Sąd zwraca uwagę, że decyzjami z dnia (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), Wójt Gminy C., po wznowieniu postępowania administracyjnego (postanowienie z dnia 25 marca 2013 r.) działając na podstawie art. 151 § 2 pkt 2 "K.p.a.", uchylił w całości decyzję z dnia (...) grudnia 2011 r., decyzję z dnia (...) grudnia 2011 r., decyzję z dnia (...) lutego 2012 r., decyzję z dnia (...) lipca 2012 r., decyzję z dnia (...) sierpnia 2012 r., decyzję z dnia (...) lutego 2013 r., Nr przyznającą E. K. pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia (...) czerwca 2013 r., a więc decyzje, którymi przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne oraz pomoc finansową z tego tytułu oraz odmówił przyznania powyższych świadczeń. Oznacza to, że na skutek wszczęcia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych – postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego – z obrotu prawnego wyeliminowane zostały decyzje przyznające skarżącej świadczenia pielęgnacyjne. Tym samym w sprawie zastosowanie znalazł art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za świadczenia nienależnie pobrane uznaje się siarczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W tym miejscu należy zauważyć, że jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, Baza NSA, przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Innymi słowy, na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne obowiązkiem organów było stwierdzenie, że wypłacone jej świadczenia stanowią świadczenia nienależnie pobrane. W powyższym świetle bez znaczenie pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące braku jej wiedzy i świadomości, co do faktu pobierania nienależnych świadczeń. Sąd jeszcze raz podkreśla, że w wypadku, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają kwestię obiektywnej oraz subiektywnej świadomości osoby pobierającej świadczenia, co do braku podstaw do ich otrzymywania. Niezależnie od powyższych okoliczności wskazać należy, że organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, w sposób niedopuszczalny w jednej decyzji orzekły zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, jak i jednocześnie nakazały jego zwrot oraz orzekły o jego potrąceniu z wyplacanych świadczeń. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, Baza NSA, iż nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Tymczasem w sposób nieuprawniony organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji podkreślają, że skarżąca jest zobowiązana zwrócić i to z odsetkami powyższe świadczenie. W tej sytuacji zaskarżone decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ponieważ nie może się ostać błędne uzasadnienie tychże decyzji ani też nie mogą być one podstawą do prowadzenia egzekucji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, co otwiera drogę do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Co więcej, na tym etapie postępowanie konieczne jest pouczanie skarżącej, iż zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych może wnioskować o umorzenie w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, albo rozłożenia na raty. Mając powyższe na względzie uznać należało, że decyzje obu instancji obarczone są istotną wadą, która uniemożliwia ich funkcjonowanie w obrocie prawnym. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.