II SA/Po 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 roku (nr [...]), wydanym na podstawie art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. M. od "ustnej decyzji z dnia 30 października 2021 roku". W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w sprawie zaskarżono odwołaniem akt, który nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.) w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Organ wyjaśnił, że nałożenie obowiązku kwarantanny w przypadku kontaktu z osobą zakażoną nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie ma możliwości wniesienia odwołania. R. M. skorzystał z praw skargi do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego kwestionowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Obowiązek poddania się kwarantannie może być nałożony, w drodze decyzji, na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust.1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Zgodnie z art. 33 ust. 3a pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, decyzje mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie, co miało miejsce w odniesieniu do skarżącego. Jednak, w świetle art. 33 ust. 3a pkt 3 powołanej ustawy, decyzja przekazana w sposób inny niż na piśmie, powinna być następnie doręczona na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób, co w przypadku skarżącego nie miało miejsca. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przypadku konieczności podjęcia natychmiastowych działań wobec osób, o których mowa w art. 22a ust. 2, w sytuacji zagrożenia zdrowia publicznego spowodowanego chorobą szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną decyzja, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), może być wydana również przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego albo państwowego granicznego inspektora sanitarnego, który zawiadamia o tym niezwłocznie właściwy organ Wojskowej Inspekcji Sanitarnej. Dalsze postępowanie w sprawie jest prowadzone przez Wojskową Inspekcję Sanitarną. Z uwagi na powyżej wskazane przepisy skarżący uznał, że poważne wątpliwości budzi legalność działania organu i podniósł, że podstaw jakichkolwiek odstępstw od powyżej wskazanych regulacji nie można upatrywać w wadliwie skonstruowanym § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepis w sposób absolutnie niedopuszczalny wskazuje na możliwość niewydawania decyzji administracyjnej pozbawiającej wolności obywatela RP. Rozporządzenie może jedynie doprecyzować i porządkować przepisy aktów wyższej rangi, a nie całkowicie wypaczać ich sens. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza jego wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy dotyczące skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się nieuzasadniona. Analiza akt sprawy ujawnia, że badanie wymazu w kierunku SARS CoV-2 potwierdziło wynik pozytywny u ucznia klasy [...] Zespołu Szkół [...] w Ś., w której R. M. prowadził zajęcia. Skarżący - jak sam twierdzi, i co jednoznacznie potwierdza analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych - został telefonicznie zawiadomiony o objęciu go kwarantanną w dniu 30 października 2021 roku. Potwierdzenie objęcia kwarantanną skarżący znalazł także w systemie teleinformatycznym Centrum e-Zdrowie. W piśmie z dnia 2 listopada 2021 roku, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń o chorób zakaźnych u ludzi, weryfikuje uzyskane dane i informacje pochodzące z innych źródeł, w szczególności dotyczące ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, zgodnie z art. 32a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, może żądać udzielenia informacji o osobach, które mogły mieć styczność z osobami zakażonymi lub podejrzanymi o zakażenie, chorymi lub podejrzanymi o chorobę zakaźną, osobami zmarłymi z powodu choroby zakaźnej lub osobami, wobec których istnieje takie podejrzenie. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie (art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń o chorób zakaźnych u ludzi). Obowiązek kwarantanny powstaje także w przypadku narażenia na chorobę zakaźną lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących chorobę powodowaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) - § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 roku w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.). W dniu 3 listopada 2021 roku, na adres elektronicznej skrzynki podawczej Powiatowej Stacji Epidemiologicznej w Ś., wpłynęło pismo R. M. zatytułowane "Odwołanie od decyzji". W treści pisma wskazano, że jego autor wnosi odwołanie od ustnej decyzji z dnia 30 października 2021 roku o nałożeniu kwarantanny, którą ogłosił mu K. N. - pracownik inspekcji sanitarnej, lecz nie podał ani podstawy prawnej, ani podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co odwołujący traktuje, jako utrudnianie jego obywatelskich uprawnień związanych z procesem odwoławczym. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny legalności w niniejszym postępowaniu sądowym jest postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji. Poza zakresem tak wyznaczonej kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje legalność aktu/czynności objęcia skarżącego kwarantanną przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, któremu to objęciu zgodnie z § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie RM z 6 maja 2021 roku") nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej. Poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej pozostają zatem podnoszone w skardze kwestie, które dotyczą tego, czy zakażenie SARS-CoV-2 (COVID-19) jest chorobą zakaźną wymienioną w załączniku nr 2 do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Poza rozpoznaniem i oceną Sądu pozostała cała argumentacja skargi kwestionująca w ogóle prawne możliwość kierowania obywatela RP na kwarantannę w związku z SARS-CoV-2 (COVID-19), jak i kwestie dotyczące zaktualizowania się przesłanek skierowania z tego powodu na kwarantannę skarżącego. Poza rozpoznaniem Sądu pozostały również kwestie dotyczące obaw skarżącego wynikających z zasadności/proporcjonalności ingerencji prawodawczej w dobra osobiste, takie jak pozbawienie wolności na skutek nakazanej izolacji domowej, czy naruszanie ustawy o ochronie danych osobowych. Przypomnieć należy, że rozpatrując kwestię dotyczącą dopuszczalności odwołania, organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 134. teza 13 i powołane tam orzecznictwo). Stąd oceną legalności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym objęte jest tylko i wyłącznie to, czy na gruncie obowiązujących przepisów prawa skierowanie skarżącego na kwarantannę miało formę decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania oceny, że kwestionowane skargą postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia usunięcie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej K.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ wydaje w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania, a odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 134, teza 4 i 8). Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny trafnie uznał, że zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność odwołania. W świetle treści § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenie RM z 6 maja 2021 roku w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Zamieszczenie na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią EWP informacji o objęciu kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji. Okoliczność, że zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie EWP nie stanowi wydania decyzji, jednoznacznie potwierdza treść § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenie RM z 6 maja 2021 roku (wyrok WSA w Olsztynie z 20.04.2022 r., II SA/Ol 192/22, LEX nr 333921). Skarżący trafnie zauważa, że akt wykonawczy do ustawy nie może wypaczać sensu regulacji ustawowej, a w tym przypadku regulacji przewidzianej w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2021, poz. 2069), które dla objęcia danej osoby kwarantanną wymagają wydania decyzji administracyjnej. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko sądów administracyjnych, że odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy z 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, naruszając zarówno powołane powyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok WSA w Poznaniu z 25.02.2022 r., IV SA/Po 1022/21, LEX nr 3320963.) Jednak powyższa okoliczność nie mogła prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi. Opisana powyżej niekonstytucyjność § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia RM z 6 maja 2021 roku nie powoduje, że skierowanie skarżącego na kwarantannę przybrało formę decyzji administracyjnej. Jednocześnie brak jest podstaw do formułowania ocen i przyjmowania stanowiska, że brak wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę pozbawia skarżącego obywatelskich uprawnień związanych z procesem odwoławczym, czy też w ten sposób pozbawia prawa do ochrony sądowej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie kwarantanną w trybie § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenie RM z 6 maja 2021 roku stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki WSA: z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20; z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20; z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 2022/21 - dostępne w CBOSA; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34). Natomiast w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.