II SA/Po 630/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. A. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.". odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr (...) z dnia (...) października 1999 r. (znak (...)) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonych przy ul. (...) (obr. (...), ark. (...), nr geod. dz. (...) i (...)) i stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa tj. przepisu art. 10 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu (...) sierpnia 1999 r. do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Poznaniu wpłynął wniosek J. C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonych przy ul. (...) (obr. (...), ark. (...), nr geod. dz. (...) i (...)), zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415, ze zm.) oraz planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją nr (...) z dnia (...) października 1999 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W dniu (...) lutego 2013 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek M. A. – M. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr (...) z dnia (...) października 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawczyni poinformowała, organ, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. (...), bezpośrednio przylegającej do terenu objętego wnioskiem. Jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. wznowiono postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (art. 10 K.p.a.) strony postępowania wznowieniowego oraz strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy zostały zawiadomione o przysługujących im uprawnieniach. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. M. A. – M. została wezwana do wyjaśnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji o warunkach zabudowy oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie prawa do własności nieruchomości położonej przy ul. (...) w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wydania decyzji. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) lutego 2013 r., wnioskodawczyni uprawdopodobniła zachowanie ustawowego terminu określonego w art. 148 K.p.a., wskazując, że o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu (...) stycznia 2013 r. podczas spotkania rodzinnego oraz podnosząc, że została współwłaścicielką nieruchomości przy ul. (...) na podstawie umowy darowizny zawartej dnia (...) maja 1989 r. (akt notarialny nr (...) z dnia (...) maja1989 r.). Pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego działając w imieniu organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków (...), poinformował Prezydenta, że M. A. jako współwłaścicielka działki nr (...), ark. (...), obręb (...) została ujawniona w ewidencji w 1990 r. na podstawie umowy darowizny. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przytoczył treści przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania oraz wyjaśnił, że strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...) października 1999 r. zostały ustalone w oparciu o informacje przedłożone przez J. C., która w piśmie z dnia (...) września 1999 r. wskazała właścicieli sąsiednich posesji tj. nieruchomości położonych przy ul. (...) oraz przy ul. (...). Ustalając krąg stron postępowania pominięto M. A., będącą współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości, co oznacza, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z pismem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w 1990 r. tj. przed wszczęciem postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ujawniono M. A. w ewidencji jako współwłaścicielkę działki przy ul. (...). W toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r., naruszono zatem art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r. została doręczona wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu (...) listopada 1999 r. Odwołując się do treści art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określony i w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a im 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe stało się uchylenie decyzji z dnia (...) listopada 1999 r. Zauważono bowiem, że w dniu (...) listopada 2004 r. upłynął termin pięciu lat, umożliwiający uchylenie decyzji dotychczasowej. Prezydent podkreślił, że termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może również być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. ograniczono się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. A. – M., wskazując, że się z nią nie zgadza oraz wnosząc o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia (...) października 1999 r., co nakładało na organy administracji publicznej obowiązek wznowienia postępowania. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2013 r., podtrzymując w całości stanowisko zajęte przez organ I instancji. Decyzja powyższa została zaskarżona przez M. A. – M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2014 r. W treści skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r. została wydana z naruszeniem przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 04 marca 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że nie kwestionuje samego obiektu obecnie istniejącego, a tym samym jego rozbudowy, lecz jedynie kwestionuje fakt pomięcia jej w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Skarżąca wyjaśniła, że nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, oraz wskazała, że w sprawie zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r. Dodatkowo skarżąca wskazał, że nie twierdzi, aby poniosła jakąkolwiek szkodę związaną z rozbudową budynku sąsiedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., który o odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr (...) z dnia (...) października 1999 r. (znak (...)) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonych przy ul. (...) (obr. G., ark. (...), nr geod. dz. (...) i (...)) oraz stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 16 K.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania jest możliwe jedynie w przypadku przewidzianym w ustawie. Tym samym wzruszenie ostatecznej decyzji możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku istnienia wyraźnego przepisu prawnego, przewidującego taką możliwość. Jedną z instytucji służących eliminacji wadliwej, ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucja wznowienia postępowania. Stanowi ona instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, w ramach którego wydano ostateczną decyzję administracyjną. Przesłanki wznowienia postępowania zostały przy tym określone przez ustawodawcę w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest sytuacja, w której strona postępowania, bez własnej winy nie brała w nim udziału. Powyższa przesłanka wznowienia dotyczy więc sytuacji, w której w nieprawidłowy sposób ustalono krąg stron postępowania. Co istotne, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Innymi słowy, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ braku udziału strony na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2189/97, LEX nr 45705, sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że organ I instancji, na skutek pisma skarżącej z dnia (...) lutego 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr (...) z dnia (...) października 1999 r. o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r. W jego toku ustalono, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) października 1999 r. o warunkach zabudowy. Okolicznością bezsporną pozostaje bowiem, że skarżąca, będąca na mocy aktu notarialnego z dnia (...) maja 1989 r. współwłaścicielką nieruchomości przy ul. (...), sąsiadującej bezpośrednio z terenem, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) października 1999 r. Strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem powołanej powyżej decyzji zostały bowiem ustalone w oparciu o informacje przedłożone przez J. C., która w piśmie z dnia (...) września 1999 r. wskazała właścicieli sąsiednich posesji tj. nieruchomości przy ul. (...) oraz nieruchomości przy ul. (...). Tym samym skarżąca, której interesu prawnego niewątpliwie dotyczyła decyzja z dnia (...) października 1999 r. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania opisanej powyżej decyzji. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określony w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a im 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powołany powyżej przepis wyprowadza ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku upływu terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. organ, który jest zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, nie może uchylić dotychczasowej decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560, organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 K.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Podkreślenia również wymaga, że terminy: pięcioletni (w przypadku podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz dziesięcioletni (w przypadku podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), o jakich mowa w art. 146 § 1 K.p.a., mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Jak prawidłowo przyjęły organy administracji publicznej decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) października 1999 r. została doręczona wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu (...) listopada 1999 r. Powyższe oznacza, że w dniu (...) listopada 2004 r. upłynął termin pięciu lat, umożliwiający uchylenie decyzji dotychczasowej w oparciu o podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast w dniu (...) listopada 2009 r. upłynął termin dziesięciu lat, umożliwiający uchylenie decyzji dotychczasowej w oparciu o podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzając, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że w sprawie istotnie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a więc stwierdzając zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezydent Miasta był zobowiązany, mając na względzie art. 151 § 2 K.p.a. do stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) października 1999 r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 151 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie o jakim mowa w powyższym przepisie jest zobowiązany do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, w którym prawidłowo stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr (...) z dnia (...) października 1999 r. z naruszeniem prawa tj. przepisu art. 10 § 1 K.p.a. odmawiając równocześnie jej uchylenia. W ocenie Sądu wskazana powyżej wadliwość, polegająca na zawarciu rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z dnia (...) października 1999 r. nie dyskwalifikowała jednak decyzji z dnia (...) maja 2013 r. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać zarówno powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie faktyczne i prawne. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje przy tym, że niefortunne sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia, poprzez zawarcie stwierdzenie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, nie miało wpływu na fakt, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 151 § 2 K.p.a., a wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.