II SA/Po 631/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Beata Sokołowska Protokolant sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi B. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania; oddala skargę /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska Decyzją z dnia [...] 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Sz., gmina O., stanowiącej własność A. i B. małżonków S., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, polegającego na wydzieleniu działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z przeznaczeniem na cele letniskowe, a także działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę (pkt 1) oraz orzekł o przejęciu na własność Gminy O. działki nr [...] z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (pkt 2), stwierdzając że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Urząd Gminy w O. (pkt 3). Decyzją z dnia [...] r., nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r., nr SKO-[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy O. działki nr [...] za odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta S. na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 § 2 kpa odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz A. i B. małżonków S. za działkę nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą drogę powstałą w wyniku podziału działki [...] położonej we wsi Sz. gm. O . W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na wniosek właścicieli A. i B. S. decyzją z dnia [...] 1994 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...]. W wyniku podziału powstała działka stanowiąca drogę wewnętrzną o numerze geodezyjnym [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawomocną decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy O. działki nr [...] za odszkodowaniem. Na dzień zatwierdzenia projektu podziału obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Sz., który nie określał przebiegu drogi na terenie objętym podziałem. Zapis w planie brzmi: "9,8 UT - rezerwa terenu pod usługi turystyczne, do uruchomienia po zmianie klasyfikacji gruntu i uzyskaniu zezwolenia na zmianę ich przeznaczenia". Stąd - zdaniem organu, powołany w decyzji zatwierdzającej projekt podziału art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przewidujący przejęcie przez gminę drogi z mocy prawa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W tej sytuacji wydzielona pod drogę działka pozostaje przy właścicielu lub może być przeniesiona na własność gminy jedynie w drodze czynności cywilnoprawnych. Zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości nie stanowi jednak naruszenia prawa nawet jeżeli spośród wydzielonych w wyniku podziału działek jedną z nich przeznaczono pod drogę. W świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie można było bowiem uzależnić podziału nieruchomości od uprzedniego sporządzenia planu szczegółowego, a przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odwołuje się do planu miejscowego bez sprecyzowania jego rodzaju. Ponadto Starosta podkreślił, że działka nr [...] stanowiąca drogę stanowi własność B. i A. małżonków S., co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej nr [...]oraz w ewidencji gruntów. Od powyższej decyzji odwołali się: B. i A. małżonkowie S., zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 77 kpa polegające na pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących błędne jest ustalenie organu pierwszej instancji, że na mocy decyzji z dnia [...] 1994 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] nie doszło do nabycia z mocy prawa przez Gminę O. działki nr [...] wydzielonej pod drogę. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., która w części stwierdziła nieważność powyższej decyzji o podziale, nie wpływa na ustalenie w zakresie własności wydzielonej działki gruntu, gdyż - jak wskazano w tejże decyzji Kolegium, ustalenie to następuje na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału, a wydanie decyzji o podziale wywołuje skutek nabycia z mocy prawa nieruchomości pod drogę bez konieczności zaznaczania tego w treści decyzji. Ponadto przepisy art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wymagały ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu ulic (dróg), a jedynie zgodności podziału z miejscowym planem. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że miejscowy plan wykluczał wytyczenie na tym terenie takich ogólnodostępnych ulic, skoro Gmina O. zaopiniowała pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, a Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził go decyzją z dnia [...] 1994 r. Poza tym gdyby droga na działce nr [...] nie była drogą publiczną, podział mógłby być przeprowadzony pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, a takiego warunku nie zawierała decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału. Natomiast niedokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej nie przesądza o prawie własności danej nieruchomości, lecz stwarza jedynie określone domniemanie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W postępowaniu o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod budowę ulicy z nieruchomości, której podział został zatwierdzony na wniosek właściciela, należało ustalić, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia takiej działki na własność gminy. Oceny skutku prawnego dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. (sygn. akt I SA 2110/97) organ odwoławczy wskazał, iż skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzeczenia plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O. zatwierdzony uchwałą nr II/7/94 Rady Gminy O. z dnia 13 lipca 1994 r. (Dz. Urz. Woj. K. Nr 19). Z wypisu z tego planu wynika, że dla działki nr [...] we wsi Sz. na dzień [...] 1994 r. obowiązywał zapis: "9,8 UT Rezerwa terenu pod usługi turystyczne do uruchomienia po zmianie klasyfikacji gruntu i uzyskaniu zezwolenia na zmianę ich przeznaczenia". W dacie wydania decyzji podziałowej ogólny plan zagospodarowania przestrzennego nie wyznaczał więc przebiegu linii rozgraniczających ulice. Przebieg taki mógł przewidywać jedynie plan szczegółowy, a taki w dacie wydania decyzji podziałowej nie obowiązywał. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż nie można uznać, że działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na budowę drogi (ulicy), a tym samym nie została spełniona przesłanka przejścia przedmiotowej działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomimo że w decyzji podziałowej umieszczono zapis, iż działka ta wydzielona została pod drogę. Skargę na powyższą decyzję złożyli: B. i A. S , zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz naruszenie art. 7, 77 i art. 80 kpa polegające na załatwieniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżących, pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego wybiórczej ocenie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przepisy art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wymagały ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu ulic (dróg), a jedynie zgodność podziału z miejscowym planem. Natomiast Kierownik Urzędu Rejonowego, wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, w której wydzielono działkę nr [...] pod drogę, był związany ustaleniami miejscowego planu, a gmina O. potwierdziła w opinii, że proponowany podział jest zgodny z tym planem. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego nie wprowadził warunku, że przy zbywaniu wydzielonych działek należy ustanowić służebność, aby umożliwić nabywcom dostęp do drogi publicznej, co wskazuje, że wydzielona działka została przeznaczona pod drogę publiczną. Zdaniem skarżących Wojewoda pominął także fakt, że w wyniku zatwierdzenia projektu podziału powstał kompleks działek z ustalonym przebiegiem dróg wewnętrznych, które przeznaczono do użytku nie tylko właścicieli nieruchomości wnioskujących o podział. Ponadto skarżący powołali się na dwie decyzje wydane w analogicznych sprawach, w których Wojewoda stwierdził, że doszło do przejścia na własność Gminy O. działek gruntu wydzielonych pod drogi dojazdowe, a także na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie B. i in. v. P., w której Trybunał uznał, że orzeczenia odmawiające odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, powiązane układem komunikacyjnym i otwarte zarówno do transportu publicznego, jak i prywatnego, naruszają art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że w sprawach, na które się powołali skarżący, decyzje podziałowe zostały wydane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał w swych zapisach przebieg dróg powstałych w wyniku podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. jest odmowa ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za działkę nr [...] położoną we wsi Sz., gmina O., która została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 1994 r. wydaną w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Stąd też skutki tej decyzji należy oceniać według postanowień wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 10 ust. 1 powołanej ustawy podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższej regulacji wynika, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną, a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast brak którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza zastosowanie trybu przewidzianego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko takie zostało utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 16.04.2008 r., I OSK 668/07; wyrok NSA z dnia 26.05.1998 r., I SA 2110/97, Lex nr 44514; wyrok NSA z dnia 22.02.2001 r., I SA 1513/99, Lex nr 55768). Przyjmuje się bowiem, że przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości szczególny tryb pozyskiwania gruntów przez gminę jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, w związku z czym konieczna jest wąska interpretacja tego przepisu. Z jednej strony należy mieć bowiem na uwadze zasadę ochrony własności, a z drugiej - dobrze pojętego interesu publicznego, wobec czego brak byłoby racjonalnych podstaw do wypłaty odszkodowania przez gminę i nabywania przez nią mienia, które nie miałoby służyć celom publicznym (zob. także uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.03.1993 r., W 13/92, OTK 1993/1/17; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.08.1996 r., III ARN 28/96, OSNP 1997/5/65; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29.03.1995 r., III ARN 7/95, OSNP 1995/17/213). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że istotna w sprawie działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiąca drogę powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 1994 r. W chwili wydania decyzji zatwierdzającej tenże podział dla wsi Sz. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy w O. nr II/7/94 z dnia 13 lipca 1994 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (Dz.Urz. Woj. K. Nr 19, poz. 121). Zgodnie z jego treścią dla działki nr [...] obowiązywał zapis: "9,8 UT Rezerwa terenu pod usługi turystyczne, do uruchomienia po zmianie klasyfikacji gruntu i uzyskaniu zezwolenia na zmianę ich przeznaczenia" (zob. k. [...] akt adm.). Jednocześnie z niekwestionowanych ustaleń organów administracji wynika, że w dacie orzekania o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, gdyż nie został on w ogóle uchwalony. Powyższe oznacza, iż w dacie zatwierdzenia podziału droga stanowiąca działkę nr [...] nie została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie brak podstaw do przyznania z tego tytułu odszkodowania. Zastosowanie szczególnego trybu przejścia własności działki uregulowanego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w konsekwencji także ustalenia odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli jest bowiem wyłączone zarówno w przypadku braku ustalenia przebiegu dróg w obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, jak i w sytuacji, gdy w ogóle nie uchwalono planu miejscowego dla danego terenu. Bezzasadne są przy tym w ocenie Sądu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Organ wszechstronnie rozważył materiał sprawy, który nie wymagał uzupełnienia i prawidłowo ustalił istotne z punktu widzenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości okoliczności sprawy, które zresztą pozostawały poza sporem. Ponadto należy zauważyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżony akt podlega kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem, a nie z zasadami słuszności. Jednocześnie w świetle powyżej przedstawionych rozważań, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast decyzje Wojewody , na które powoływali się skarżący (k. 9-20 akt sąd.), zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym, co wykluczało analogiczną ocenę tych spraw przez organ odwoławczy. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mógł mieć także znaczenia powołany przez skarżących wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który niezależnie od tego, że również został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ M.Kosewska /-/ B.Koś /-/ B.Sokołowska MK