II SA/Po 631/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą) – po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B. (w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., II SA/Po 650/19) – uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] marca 2018 r., [...], [...], którą odmówiono odwołującemu się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji, pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, dwu-lokalowy" przy ul. [...] w [...], działka [...], ark mapy [...], obręb [...], i w to miejsce umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. O powyższym rozstrzygnięciu Wojewody zadecydowały ściśle sprecyzowane okoliczności i przyjęte przez organ ich skutki prawne, stąd w niniejszym uzasadnieniu Sąd skoncentruje się przede wszystkim na ich przedstawieniu i analizie. Wcześniej, to jest decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] Wojewoda – po tym jak po raz pierwszy rozpatrywał odwołanie inwestora M. B. – uchylił odmowną decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2018 r., [...], [...] i w to miejsce orzekł o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i o udzieleniu odwołującemu się pozwolenia na budowę dla inwestycji, pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, dwu-lokalowy" przy ul. [...] w [...], działka [...], ark mapy [...], obręb [...]. Wyrokiem z dnia 2 października 2020 r., II SA/Po 650/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi właścicieli działki sąsiedniej, uchylił powyższe pozwolenie na budowę udzielone w drugiej instancji przez Wojewodę. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczono inwestorowi [...] listopada 2019 r. Dnia [...] grudnia 2019 r. wpłynęły natomiast do [...] Urzędu Wojewódzkiego akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2020 r., II SA/Po 650/19. Przystępując do ponownego rozpatrzenia odwołania organ otrzymał informację, że M. B. po wyroku II SA/Po 650/19 kontynuował budowę. Przeprowadzono w tym celu postępowanie wyjaśniające i w oparciu wpisy w dzienniku budowy ustalono, że po dacie orzeczenia Sądu inwestor zrealizował prace budowlane w budynku, które nie zaliczają się do prac zabezpieczających budowę. Wojewoda ocenił, że po wyroku Sądu (II SA/Po 650/19) doszło więc do realizacji (w pewnym zakresie) inwestycji bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu rodzi się przez to problem oceny legalności robót wykonanych po dniu [...] października 2019 r. Gdy bowiem doszło do uchylenia pozwolenia na budowę przez Sąd, to wówczas inwestor powinien wstrzymać aktywność. Wznowić rozpoczęte legalnie roboty budowlane mógł dopiero po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przenosząc powyższe na sferę prawną Wojewoda zwrócił uwagę na art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b."), który stanowił, że "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę, że gdy ogłoszono wyrok z dnia 2 października 2020 r., II SA/Po 650/19 (a był przy tym obecny M. B.), to z datą ogłoszenia spowodował on następstwa opisane w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda podkreślił, że nieprawomocne uchylenie pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny należy postrzegać jako zawieszenie jego skutków prawnych, porównywalne do instytucji wstrzymania wykonania. Należy więc przyjąć, że od samego momentu nieprawomocnego uchylenia pozwolenia na budowę inwestor traci uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych, za wyjątkiem robót zabezpieczających. Zdaniem Wojewody powyższe koresponduje z regulacją zawartą w art. 37 ust. 2 P.b., który stanowi, że gdyby doszło do uchylenia pozwolenia na budowę – dalsze wznowienie budowy może nastąpić dopiero po wydaniu nowego pozwolenia na budowę. Ostatecznie Wojewoda doszedł do przekonania, że skoro M. B. kontynuował określone prace budowlane po ogłoszeniu wyroku z dnia 2 października 2020 r., II SA/Po 650/19, to oznacza, że realizował je w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji ze względu na art. 32 ust. 4a P.b. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę okazało się niedopuszczalne, a postępowanie z wniosku o wydanie takiego pozwolenia należało umorzyć w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze M. B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W jego ocenie naruszono art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, że organ nieprawidłowo zrównał następstwa z art. 152 P.p.s.a. z wyeliminowaniem z obrotu pozwolenia na budowę, a w rezultacie przyjął, że zaistniał stan opisany w art. 32 ust. 4a P.b. wykluczający udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ust. 2 P.b. W motywach skargi M. B. przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące postępowań egzekucyjnych, akcentując, że w tego rodzaju sprawach przyjęto, iż nieprawomocne uchylenie przez sąd decyzji podlegającej wykonaniu nie jest równoznaczne w skutkach ze stanem, jak gdyby decyzja taka przestała istnieć w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W sprawie ujawniło się zagadnienie prawne, które można przedstawić w formie pytania: - czy nieprawomocne uchylenie pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny, które skutkuje zawieszeniem skutków prawnych tego pozwolenia (art. 152 P.p.s.a.), powoduje, że każde roboty budowlane następujące po dniu ogłoszenia wyroku realizowane są automatycznie w warunkach samowoli budowlanej ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także mogą być kwalifikowane jako "rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b." wykluczające możliwość ubiegania się o ponowne pozwolenie na budowę? Wojewoda w zaskarżonej decyzji wywiódł, że skoro art. 152 P.p.s.a. od momentu ogłoszenia wyroku unicestwia skutki prawne zaskarżonej decyzji, to oznacza, że dalsze prowadzenie budowy jest samowolą budowlaną. Jeżeli do takiej samowoli dochodzi, to wykluczone jest udzielenie nowego pozwolenia na budowę. Z kolei M. B. stoi na stanowisku, że następstw nieprawomocnego wyroku uchylającego pozwolenie na budowę wywodzonych z art. 152 P.p.s.a. nie można zrównywać z sytuacja wyeliminowania z obrotu takiego pozwolenia. Zdaniem Sądu nie można zaprzeczyć, że ocena prawnych następstw art. 152 P.p.s.a. w stosunku do pozwolenia na budowę może budzić pewne kontrowersje. Nie są pozbawione racji argumenty Wojewody, który w niniejszej sprawie akcentuje, że ze względu na działanie art. 152 P.p.s.a., uchylone przez sąd administracyjny pozwolenie na budowę nie wywołuje skutków, a co za tym idzie, inwestor, nie powinien budowy kontynuować, a jeżeli budowę kontynuuje, naraża się na skutki między innymi z art. 32 ust. 4a P.b. (obecnie, po najnowszej nowelizacji P.b. odpowiednik tego przepisu znalazł się w art. 35 ust. 5 pkt 3 P.b. – uw. Sądu). Zarazem jednak trafnie kontrargumentuje M. B., że nieprawomocny wyrok nie oznacza, że pozwolenie na budowę zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu. Sąd stoi na stanowisku, że oczywistym następstwem nieprawomocnego wyroku uchylającego pozwolenie na budowę – i w tym zakresie trafne jest stanowisko Wojewody – jest zawieszenie skutków prawnych takiego pozwolenia. Sąd nie podziela jednak poglądu Wojewody, co do tego, jakie wystąpią konsekwencje prawne, gdyby inwestor jednak pewne czynności budowy, po ogłoszeniu wyroku, zrealizował. Nie ulega wątpliwości, że ostatecznie, a więc gdy dojdzie do uprawomocnienia się wyroku uchylającego pozwolenie na budowę, stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. inwestor będzie mógł wznowić budowę dopiero, gdy uzyska ponowne pozwolenie na budowę. Przepis ten dotyczy stanu, który następuje od daty skutecznego i definitywnego wyeliminowania pozwolenia z obrotu, co następuje z momentem uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. Art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. nie dostarcza wskazówek, jak traktować kontynuację budowy wcześniej, kiedy co prawda wydano wyrok sądowy podważający pozwolenie na budowę, ale nie jest on prawomocny (nie jeszcze powoduje, że pozwolenie zostaje skutecznie uchylone). Zdaniem Sądu nie jest także właściwym bezrefleksyjne zrównywanie kontynuacji przez inwestora budowy następującej bezpośrednio po ogłoszeniu nieprawomocnego wyroku uchylającego pozwolenie na budowę z "rozpoczęciem robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b.", o czym mowa w art. 32 ust. 4a P.b. Art. 32 ust. 4a P.b. dotyczy sytuacji bardziej kwalifikowanych i przez ustawodawcę piętnowanych – to jest takich, gdy inwestor dopuszcza się samowoli w ogóle nie posiadając pozwolenia na budowę. Mocą przytoczonego tu przepisu prawodawca chciał wykluczyć możliwość ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu, który w ogóle uprzednio nie uzyskał żadnego wymaganego pozwolenia. Chodzi przede wszystkim o uniknięcie kolizji pomiędzy procedurą pozwolenia a procedurą legalizacji, albowiem ta druga w odniesieniu do samowoli budowlanej powinna mieć pierwszeństwo i wyłączność. Kontynuacja budowy przez inwestora posiadającego pozwolenie na budowę, które definitywnie nie zostało wyeliminowane z obrotu przez sąd administracyjny, a jedynie doszło do zawieszenia jego skutków z mocy art. 152 P.p.s.a., nie jest "rozpoczęciem robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b.". Jest to działanie inwestora w specyficznym, innym rodzajowo oraz "pośrednim" stanie prawnym. Nieprawomocnie uchylone przez sąd administracyjny pozwolenie na budowę co prawda ulega zawieszeniu w swych skutkach prawnych, jednakże otwarta pozostaje możliwość ich przywrócenia – wszakże do dnia uprawomocnienia się wyroku otwarta pozostaje możliwość jego rewizji przez Naczelny Sąd Administracyjny i oddalenia skargi. Zdaniem Sądu w tym składzie nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający pozwolenie na budowę powinien skutkować wstrzymaniem budowy, jednakże naruszenie tego obowiązku przez inwestora nie jest obwarowane bezpośrednią sankcją. W tym miejscu należy oczywiście zaznaczyć, że nie jest tak, iż prace budowlane wykonane po wyroku uchylającym pozwolenie na budowę, a przed jego uprawomocnieniem, nie podlegają reglamentacji. Jak już wspomniano, gdy dojdzie do uchylenia (wyeliminowania z obrotu) pozwolenia na budowę, a to następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na nie, każde dalsze działanie inwestora kwalifikować się będzie jako samowola budowlana ze wszystkimi tego konsekwencjami. Od dnia uprawomocnienia się wyroku budowa musi być bezwzględnie wstrzymana, natomiast stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. wznowiona będzie mogła być dopiero po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. W końcowym natomiast rozrachunku, cały obiektu budowlany będzie musiał być zgodny z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, gdyż od tego zależeć będzie prawo do przystąpienia do jego użytkowania. W gestii inwestora będzie więc na dalszym etapie procesu budowy zagwarantowanie, aby końcowy rezultat budowy odpowiadał zatwierdzonemu projektowi. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy po pierwsze zauważyć należy, że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy (przedłożonym do akt administracyjnych [...] grudnia 2019 r., k. 212-214 akt administracyjnych organu drugiej instancji) – dnia [...] grudnia 2019 r. M. B. przerwał prace budowlane w budynku powstającym przy ul. [...] w [...]. Tymczasem wyrok II SA/Po 650/19 uprawomocnił się [...] grudnia 2019 r. Skarżący nie dopuścił się zatem samowoli budowlanej. Sąd oczywiście dostrzega, że po ogłoszeniu wyroku z dnia 2 października 2020 r., II SA/Po 650/19 pewne prace na budowie zrealizowano. Najważniejsze jest jednak, że na obecną chwilę istnieje obiekt nieukończony w określonym kształcie, a zachowanie pobudowanej substancji w jej postaci zależy od inwestora. Jeżeli M. B. chce zrealizowaną substancję budynku zachować w istniejącym kształcie i budynek dalej wykończyć, do jego odpowiedzialności należy podjęcie starań mających na celu uzyskanie zatwierdzenia stosownego do tego, zgodnego z prawem projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeżeli się to powiedzie, dalej M. B. obowiązany będzie tak prowadzić wznowioną budowę, aby w ostatecznym rezultacie budowa, a na nią składa się też to co już powstało, była zgodna z udzielonym pozwoleniem. Podsumowując więc Sąd doszedł do przekonania, że zbyt daleko idące było stanowisko organu, że kontynuowanie określonych czynności budowy po ogłoszeniu wyroku z dnia 2 października 2020 r., II SA/Po 650/19 było działaniem w swych skutkach równoważnym z "rozpoczęciem robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b.", obwarowanym surową sankcją w postaci zakazu udzielenia pozwolenia na budowę z art. 32 ust. 4a P.b. Najważniejsze jest, że M. B. – według dotychczasowych ustaleń organu – przerwał budowę zanim doszło do uprawomocnienia się wyroku II SA/Po 650/19. Może on zatem zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. ubiegać się o udzielenie nowego pozwolenia na budowę warunkującego wznowienie budowy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził na rzecz M. B. kwotę [...]zł, na którą złożył się wpis stały od skargi (k. 2 akt sądowych) (punkt II. sentencji wyroku).