II SA/Po 632/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) adwokatowi M.B. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/M.Górecka /-/W.Batorowicz /-/B.Drzazga II S.A./Po 632/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestorów - K. i M. R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji ostatecznie sprecyzowanej jako inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo- gospodarczego przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] w L. na budynek mieszkalny bez rozbudowy obiektu (k. 18 akt administracyjnych) Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo- gospodarczego przy ul. [...] na lokal mieszkalny – dz. nr ewid. [...] w L. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, iż dokonano analizy w obszarze wokół przedmiotowej działki, która jest podstawą do ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Nadto w obowiązującym do dnia 31.12.2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego L.- G. przedmiotowy teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności zabudowy oraz zachowanie zabudowy zagrodowej. W uznaniu organu I instancji wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, zaś projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.T.- właściciel sąsiedniej działki, żądając uchylenia decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowy budynek jest usytuowany w granicy z jego działką i w [...] r. wyraził inwestorom jedynie zgodę na budowę budynku garażowo- gospodarczego, zmiana jego przeznaczenia na mieszkalny będzie dla niego zbyt uciążliwa z uwagi na bliskość sąsiedztwa i zwiększoną intensywnością korzystania z służebności przejazdu przez jego działkę bowiem działka inwestorów nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo odwołujący podniósł i to, że umowa podpisana przez inwestorów tycząca się odprowadzania ścieków nie jest realizowana a na działce inwestorów jest pobudowane szambo niezgodnie z prawem budowlanym bo w pobliżu studni odwołującego, co- w jego ocenie- powoduje zanieczyszczenie wody w studni znajdującej się na jego działce. Dodatkowo wskazał i na tę okoliczność, ze inwestor fundamenty przedmiotowego budynku oparł na studni, którą odwołujący zamierza zlikwidować i wobec tego istnieje niebezpieczeństwo zawalenia ściany przedmiotowego budynku. Rozpatrując odwołanie samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek aktualnie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dlatego zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wskazanych w treści tego przepisu warunków. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełnia te warunki i skarżona decyzja jest zgodna z przepisami tej ustawy jak i przepisami odrębnymi- na co wskazuje analiza terenu i jej załącznik graficzny. Nadto projekt decyzji sporządzony został, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów . Odnosząc się do argumentacji podanej w odwołaniu- organ II instancji wskazał, że twierdzenia dotyczące wpływu rozbiórki studni na planowaną inwestycję zostały stworzone na potrzeby niniejszego postępowania a projekt decyzji sporządzony przez osobę posiadającą stosowne wykształcenie i dokonana przez nią analiza i charakterystyka terenu nie ujawnia wskazywanych przez odwołującego zagrożeń. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że odwołujący ustanowił na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] służebność przejazdu przez swą nieruchomość i z chwilą nabycia przez inwestorów przedmiotowej działki stali się oni suwerennymi jej dysponentami a ich prawo może być ograniczone jedynie przez ustawę, zasady współżycia społecznego jak i społeczno- gospodarcze przeznaczenie ich prawa własności, a – w ocenie Kolegium- planowana inwestycja jest zgodna zarówno z przepisami ustawowymi, zasadami współżycia społecznego jak i społeczno- gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] r. wniósł J.T., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu powtórzył argumentację podaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wskazał, iż nie jest prawdą, że odpłatnie ustanowił służebność bowiem została ona ustanowiona nieodpłatnie a także podał i to, iż przed wystąpieniem przez inwestorów o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, był już wcześniej użytkowany na cele mieszkalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż skarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Po wniesieniu skargi [...] r. skarżący zmarł a w jego miejsce wstąpiła do postępowania sądowo- administracyjnego córka Z.L., która na mocy testamentu spisanego w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. stała się jedynym następcą prawnym zmarłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. W omawianej sprawie niewątpliwym jest, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo- gospodarczego na mieszkalny, na przedmiotowym terenie objętym wnioskiem nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tak więc należało rozpatrując tenże wniosek wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bowiem taki wymóg stawia art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Należy bowiem zauważyć, iż w omawianej sprawie nie mamy do czynienia z nową zabudową lecz z przebudową istniejącego już obiektu budowlanego związaną ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, która także zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr207, poz. 2016, ze zm.) – art. 29 i 30 w zw. z art. 3 pkt 7 wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 61 ust. 1 w/ w ustawy zostały wskazane warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Tak więc wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca uzależnił od spełnienia kilku przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Pierwsza grupa przesłanek obejmująca trzy wymagania wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tworzy rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego z kolei druga grupa przesłanek wskazanych w pkt 4-5 ust. 1 art. 61 to dwie przesłanki uzależniające możliwość wydania pozytywnej decyzji od zgodności z ustawami szczególnymi. Organy administracji obydwu instancji w omawianej sprawie stwierdziły w oparciu o przeprowadzoną analizę terenu i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Planowana inwestycja bowiem jest kontynuacją istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) i zapewnia wystarczające uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) . Sąd orzekający uznał, że ustalenia powyższe w zakresie spełnienia w/w wymogów są prawidłowe. W analizie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy wskazano, że obszarem analizowanym objęto teren wokół przedmiotowej działki o numerze ewid. [...] i istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich o numerach ewid. [...],[...] i [...] to budynki mieszkalne, od strony północnej na działce nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...] znajdują się obiekty produkcyjne, zaś od strony wschodniej przedmiotowa działka graniczy z terenem szkoły podstawowej i gimnazjum. Nadto ustalono, że przedmiotowa działka jest uzbrojona w sieć wodociągową i energię elektryczną a także ma ona dostęp do drogi publicznej z ul. [...] jako służebność przez działkę nr ewid. [...], potwierdzony zapisem w akcie notarialnym i księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [...]. W analizie też stwierdzono, iż wobec tego, że zmiana sposobu użytkowania części gospodarczej budynku na lokal mieszkalny zaproponowana przez inwestora, nie wymaga przebudowy zewnętrznej budynku a jedynie prowadzenia robót wewnętrznych, toteż odstąpiono od ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy. W omawianej analizie zawarto konkluzję, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na relacje architektoniczno - urbanistyczne analizowanego obszaru. Powyższe oznacza, iż planowana inwestycja spełnia wymogi ochrony ładu przestrzennego. W tym miejscu należy odwołać się do komentatorów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż w komentarzu do art. 61 ustawy (pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. 2 wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 499-500) stwierdza się, że "Z brzmienia omawianego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy. Istota zasady dobrego sąsiedztwa, w myśl nowej regulacji, polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem możemy o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Wydaje się natomiast, że nie obejmuje ona innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony (zrealizowany). Przepis mówi wyraźnie o "nowej zabudowie", czyli o obiektach budowlanych nie istniejących do tej pory. Zabudowa już istniejąca składa się na miejscowe status quo i nie stosuje się do niego wymagań z art. 61 (ust. 1 pkt 1) Przemawia za tym wykładnia celowościowa, która stanowi, że skoro zasada dobrego sąsiedztwa opiera się na dostosowaniu zamierzeń inwestycyjnych do miejscowych warunków zabudowy, to zmiany w istniejącej już zabudowie nie są poddawane jej ograniczeniom.(...) Należy zatem uznać, że wbrew kategorycznemu sformułowaniu zd. 1 art. 61, z którego wynika, że przy niespełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 , nie jest w ogóle możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wydanie takiej decyzji jest możliwe, bez stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, wobec robót budowlanych innych, niż budowa w rozumieniu Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy, dotycząca przebudowy(...) obiektu budowlanego jest wydawana bez zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1" Odnosząc się do omawianej sprawy- prawidłowo wskazano w analizie, że odstępuje się od ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy a także, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na relacje architektoniczno - urbanistyczne analizowanego obszaru. Odnośnie wymogu dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2)- należy odnieść się do definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy, która to pojecie definiuje jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W omawianej sprawie taka służebność przez działkę skarżącego została ustanowiona i z jej treści nie wynikają ograniczenia. Tej okoliczności nie kwestionuje skarżący. Skarżący jedynie wskazuje, iż przedmiotową działkę przed jej sprzedażą inwestorom wykorzystywał na cele ogrodnicze i wyraził zgodę na budowę w granicy działki jedynie budynku gospodarczego, zaś gdyby wiedział, że zostanie on użytkowany na cele mieszkalne to zgody takiej by nie wyraził ze względu na uciążliwość związaną z korzystaniem z ustanowionej służebności. Okoliczności podnoszone przez skarżącego dla omawianej sprawy są bez znaczenia skoro służebność drogowa została ustanowiona- co wynika z aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości rep. A nr [...] i zapisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżącego Kw nr [...] - i wobec tego spełniony jest wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnośnie uzbrojenia terenu- kolejnego wymogu wynikającego z pkt 3 ust. 1 art. 61- należy podać, że w analizie odniesiono się do uzbrojenia terenu i ta okoliczność nie jest przez skarżącego kwestionowana. Skarżący jedynie podnosił w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że inwestorzy nie realizują umowy podpisanej z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w L. a na działce jest wybudowane szambo niezgodnie z prawem budowlanym bo w bliskości ze studnią skarżącego powodując tym samym zanieczyszczenie wody. Otóż i ta okoliczność- jak słusznie uznał organ odwoławczy- jest bez znaczenia w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestorów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skoro inwestorzy złożyli umowę podpisaną z jednostką organizacyjną o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (umowa z 1.10.2004r. w aktach administracyjnych). Zgodnie bowiem z ust. 5 art. 61 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Dodać w tym miejscu należy, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie budziło zastrzeżeń pod względem wymogów higieniczno - zdrowotnych Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, czego wyrazem jest złożone w aktach administracyjnych postanowienie z dnia [...] r. Wreszcie należy odnieść się do zgodności omawianej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi - pkt 5 ust. 1 art. 61 ustawy. Otóż katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Borkowski. Komentarz do art. 61 ustawy. T. Bąkowski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Sąd orzekający nie stwierdził aby przedmiotowa decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi. Podnoszone przez skarżącego zarzuty o nie wyrażeniu zgody na budowę domu mieszkalnego na granicy działki i wynikające stąd w przeszłości uciążliwości nie mogą być podnoszone w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), które to przepisy zostały wydane na mocy delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (dz. U. Z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) i przepisy tego rozporządzenia określają warunki zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 prawa budowlanego - o czym mowa w § 1 tego rozporządzenia. Jak wynika z kolei z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków (...). Powyższe oznacza, że w kolejnym etapie jakim będzie rozpoznanie wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę organ administracji będzie obowiązany zbadać czy spełnione są wymogi określone powołanym rozporządzeniem. W tym zakresie pozostaje aktualne orzecznictwo powstałe pod rządami poprzedniej ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym: "W postępowaniu o wydanie decyzji przewidzianej w art. 42 ustawy z 7.7.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (...) organ administracji nie może uzależnić wydania decyzji od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę obiektu przy granicy z jego działką. Formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 powyższej ustawy warunki zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję (...) powinien zaznaczyć, że budowa obiektu bezpośrednio przy granicy może być realizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane" (wyrok NSA z 28.10.1996r., IV S.A. 975/95, OSNA 1997, Nr 4). W omawianej sprawie w treści decyzji z dnia [...] r. organ I instancji w pkt 2 lit. d w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich wskazał, że projekt budowlany wykonać należy zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi a także z urzędu stwierdził zachowanie wymogów prawnych przy wydaniu skarżonej jak i poprzedzającej jej decyzji – co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). /-/ M. Górecka /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga hp