II SA/Po 632/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r. (...), na podstawie art. 123, art. 97 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: kpa, podjął zawieszone postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji posadowienia przez M. B. obiektów budowlanych znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym gruntu (...), położonej w M. na tzw. obszarze międzywala. W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie administracyjne w wyżej wymienionej sprawie zostało zawieszone na wniosek strony M. B. w oczekiwaniu na wydanie wiążącej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie zwolnienia z zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych na terenach zalewowych określonego w art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zaś ewentualne zwolnienie z zakazu budowania i utrzymywania obiektów kubaturowych na przedmiotowej działce znajdującej się w na ternie zalewowym rzeki Warty umożliwiłoby stronie (właścicielowi działki) zalegalizowanie istniejących obiektów po spełnieniu wszystkich innych warunków legalizacji budynków określonych w Prawie budowlanym. Dalej organ zauważył, iż w dniu "(...) kwietnia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją nr (...)" odmówił udzielenia zwolnienia M. B. z zakazu lokalizacji obiektów na działce nr (...) w M. przy ul. (...), którą to decyzję organ I instancji otrzymał od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie nr (...) z dnia (...) maja 2009 roku. Wobec takich ustaleń organ uznał, iż ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania. Z postanowieniem o podjęciu postępowania nie zgodziła się M. B., która w złożonym zażaleniu podniosła, iż pismem z dnia (...) kwietnia 2009 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., iż wnosi odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...). Jako przyczynę wniesienia odwołania strona podała tę okoliczność, że "sprawa miała być przekazana do załatwienia przez Nadzór Budowlany w M. (w załączeniu ksero notatki sporządzonej ze spotkania w dniu (...) marca 2009 r. w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej– zał. nr 1), gdyż jest to organ właściwy do legalizacji istniejącej zabudowy." Ponadto strona przytoczyła opis stanu fatycznego sprawy i argumenty przemawiające za tym, że wzniesione przez nią budynki są posadowione legalnie, w związku z czym domagała się umorzenia postępowania. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r. (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w części przywołania podstawy prawnej, to jest art. 123, art. 97 § 2 i art. 145 § 1 pkt 7 kpa i w to miejsce przywołał art. 123 § 1 i 2 oraz art. 97 § 2 kpa; w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2008 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności posadowienia przez M. B. obiektów budowlanych znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym gruntu (...) w M., położonej na obszarze międzywala, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Regionalny Zarząd Gospodarki wodnej, który w dniu (...) kwietnia 2009 r. podjął decyzję nr (...) odmawiającą "zwolnienia z zakazu określonego w art. 82 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki Warty na działce nr (...) przy ul. (...) w M.". Powołując się na takie ustalenia organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji co do tego, iż zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte i wobec tego dalsze prowadzenie postępowania jest niecelowe; na uzasadnienie swojego stanowiska organ II instancji powołał treść art. 97 § 2 kpa. W odniesieniu do argumentów powołanych przez stronę w zażaleniu organ odwoławczy uznał, iż powinien się do nich odnieść organ I instancji przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, a ponieważ zażalenie dotyczy postanowienia z dnia (...) maja 2009 r. o podjęciu postępowania postępowanie przed organem II instancji może dotyczyć tylko tej kwestii. Odnosząc się do przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 145 § pkt 7 kpa odnosi się do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie do podjęcia zawieszonego postępowania, w związku z tym należało uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej i orzec w tym zakresie. Z postanowieniem organu II instancji nie zgodziła się M. B., która domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy (do skargi dołączyła kserokopie dokumentów odnoszących się do stanu faktycznego sprawy) i wskazała, iż od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) wniosła odwołanie w dniu (...) kwietnia 2009 r., o czym poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. pismem z dnia (...) kwietnia 2009 r. Dalej skarżąca podała, iż do dnia dzisiejszego, to jest do (...) lipca 2009 r. odwołanie nie zostało rozpatrzone, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podjął zawieszone postępowanie w sprawie legalizacji posadowionych obiektów budowlanych. Skarżąca wskazała na naruszenie przez organy administracji następujących przepisów: art. 30 - 32 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; art. 7 - 9, art. 75 - 77, art. 114, art. 118 oraz art. 120 i art. 121 kpa. Ponadto podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy legalności budynków znajdujących się na wyżej opisanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. skarżąca okazała decyzję prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) listopada 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) kwietnia 2009 r. znak (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia procesowe, że konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym nastąpiło uwzględnienie skargi. Zaznaczyć jednak należy, iż Sąd w niniejszej sprawie nie rozpatrzył zarzutów skargi dotyczących stanu faktycznego oraz postulowanego przez stronę sposobu rozstrzygnięcia sprawy legalności posadowienia wyżej opisanych obiektów, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie organu II instancji dotyczące rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, nie zaś decyzja merytorycznie załatwiająca sprawę legalności budynków posadowionych na opisanej działce. W sprawie nie została jeszcze wydana (sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta w trybie administracyjnym) ostateczna decyzja rozstrzygająca kwestię legalności posadowienia przedmiotowych budynków. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Zatem sąd ma obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (tak J. P. Tarno [w:] prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wyd. 2 Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2006, komentarz do art. 133, str. 290). Art. 97 § 2 kpa stanowi, iż gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W odniesieniu od art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który dotyczy zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, o ustąpieniu przyczyny zawieszenia postępowania polegającej na rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ administracji można mówić dopiero w razie załatwienia sprawy ostateczną decyzją (ostatecznym postanowieniem), bowiem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż akta sprawy administracyjnej w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji w trybie odwoławczym nie wskazywały na to, iżby ustała przyczyna, dla której zwieszono postępowanie, którą to podstawę organ I instancji w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2008 r. określił jako "rozstrzygnięcie przez dyrektora RZGW w przedmiocie zwolnienia z zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią". Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało podjęte w dniu (...) kwietnia 2009 r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie (...), jednakże organ I instancji, ani też organ II instancji rozstrzygając kwestię podjęcia postępowania nie dysponowały danymi pozwalającymi na uznanie, że decyzja z dnia (...) kwietnia 2009 r. jest ostateczna. Co więcej, organ odwoławczy pomimo wyraźnego sformułowania zawartego w zażaleniu skarżącej z dnia (...) czerwca 2009 r., iż pismem z dnia (...) kwietnia 2009 r. poinformowała organ I instancji, że wnosi odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) kwietnia 2009 r., nie sprawdził tej okoliczności, to jest nie poczynił ustaleń co do statusu wyżej opisanej decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. Dodać należy, iż organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie tylko skontrolować zgodność z prawem postanowienia organu I instancji z dnia (...) maja 2009 r., mógł również przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa). Z akt niniejszej sprawy (z całokształtu okoliczności, na które wskazują administracyjne i sądowe) należy wyprowadzić wniosek, iż na dzień wydania postanowienia o podjęciu postępowania w I instancji, jak i wydania zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy, decyzja innego organu rozstrzygająca zagadnienie wstępne nie była jeszcze ostateczna, bowiem skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, a sprawa została załatwiona ostatecznie dopiero w dniu (...) listopada 2009 r. przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego II instancji nie ustąpiła jeszcze przyczyna zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 2 kpa. Wobec powyższego organ odwoławczy, utrzymując - co do samej istoty rozstrzygnięcia - postanowienie organu I instancji w mocy, naruszył art. 7 i art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 2 kpa. Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem do naruszenie tych przepisów doszło w związku ze stwierdzeniem istnienia przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili rozstrzygania sprawy w II instancji. Dodać należy, iż ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podjęcia postępowania przez organ odwoławczy powinno zasadzać się na wiarygodnych dowodach (np. na dokumentach urzędowych) i znajdować swoje odzwierciedlenie w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i III sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącą. -/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz