II SA/Po 632/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2026 r. sprzeciwu Miasta od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2026 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 1 lipca 2026 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 t.j.; zwanej dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) z 24 marca 2026 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że decyzją z 24 marca 2026 r. PINB nakazał: 1) B. M. oraz M. M. przekazać do siedziby organu ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku dawnego kina "[...]" położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], której zakres przedstawiono w uzasadnieniu do niniejszego postanowienia" 2) przeprowadzenie kontroli: okresowej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: - elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, - okresowej, co najmniej raz na 5 lat polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia: kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, odporności i izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. WINB wskazał, że w toku postępowania PINB przeprowadził wiele kontroli nieruchomości dokonując oceny stanu technicznego budynku, która to ocena znalazła swoje odzwierciedlenie w zebranym w toku trwającego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. W protokole z kontroli z dnia 15 lipca 2025 r. stwierdzono między innymi, że w prześwitach okien elewacji widoczne są uszkodzenia dachu, liczne uszkodzenia więźby dachowej. Uszkodzenia dachu z całą pewnością pogłębiają korozję pozostałych elementów budynku. Jednocześnie stwierdzono brak możliwości oceny zagrożenia bezpieczeństwa mienia z uwagi na niedostępność obiektu. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2025 r. określono, że występuje zagrożenie bezpośrednie dla ludzi i mienia polegające na możliwości upadku z wysokości elementów ścian nośnych oraz możliwość uszkodzenia obiektu przez zapadniecie się dachu. Cała połać dachowa grozi zawaleniem, co może spowodować uszkodzenia lub zawalenia górnych fragmentów ścian, na których oparte są dźwigary, w tym ściany usytuowanej bezpośrednio przy chodniku ulicy [...] za którym w całej szerokości budynku wyznaczono miejsca parkingowe dla samochodów osobowych. Wobec powyższego stwierdzono, że stan budynku grozi katastrofą budowlaną oraz stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 marca 2026 r. stwierdzono, że stan głównej konstrukcji nośnej dachu jest katastrofalny przynajmniej w obrębie dawnej sali kinowej i fragmentów zaplecza za kulisami ekranu co stanowi około 80 % powierzchni dachu całego obiektu. Stan techniczny budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które polega na możliwości upadku z wysokości fragmentów ściany nośnej usytuowanej bezpośrednio przy chodniku ul. [...] w [...]. Fragmenty ww. ścian mogą zostać uszkodzone poprzez zapadające się dźwigary dachowe w przypadku ich zawalenia. WINB przywołał następnie treść art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 poz. 524 t.j.; zwanej dalej: P.b.) stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji PINB. Stwierdził, iż z treści tych przepisów wynika, że kontroli okresowej podlegają obiekty, które są użytkowane, natomiast przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany od wielu lat. W związku z powyższym z uwagi na stwierdzony przez PINB nieodpowiedni stan obiektu, który jest nieużytkowany i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto stan techniczny budynku grozi katastrofą budowlaną oraz w sposób bezpośredni zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, w ocenie WINB doszło do naruszenia art. 62 ust. 3 P.b. Obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli nie dotyczy obiektów, które zostały wyłączone z użytkowania. Nie ma więc podstaw prawnych, do nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego nieużytkowanego budynku oraz nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie ww. artykułu. W dalszej części uzasadnienia decyzji WINB stwierdził, że niezależnie od stwierdzenia naruszenia art. 62 ust. 3 P.b., PINB nie zawiadomił stron stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. oraz nie utrwalił w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od zasady określonej w tym przepisie. Ponadto PINB naruszyć miał art. 42 § 2 K.p.a. bowiem decyzja nie została przysłana pełnomocnikowi tylko bezpośrednio mocodawcy. Sprzeciw od ww. decyzji WINB złożyło Miasto wskazując, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki z art. 66 ust. 1 P.b., zostały jednoznacznie potwierdzone w toku kontroli, w szczególności w kontroli z dnia 26 sierpnia 2025 r., która wykazała "katastrofalny stan techniczny obiektu". Stwierdzenie zagrożenia bezpieczeństwa obliguje organ do wydania decyzji nakazowej, niezależnie od deklaracji właściciela obiektu. Organ odwoławczy, uchylając decyzję, naruszył art. 66 ust. 1 P.b., ignorując ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania. Organ I instancji prawidłowo nakazał wykonanie kontroli oraz ekspertyzy, które są niezbędne dla podjęcia dalszych działań i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Natomiast organ odwoławczy nie przeprowadził wszechstronnej oceny materiału dowodowego, nie odniósł się do ustaleń z kontroli, nie zakwestionował żadnego dowodu, nie wskazał, które elementy decyzji organu I instancji są wadliwe. WINB wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja WINB z dnia 1 lipca 2026 r. [...], od której to decyzji – zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) – przysługuje sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie tego przepisu uwarunkowane jest zatem kumulatywnym zaistnieniem dwóch przesłanek: po pierwsze, musi nastąpić naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. (wyroki NSA z 26 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 234/26 oraz z 20 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 703/26; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB nie wynika, aby organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeciwnie, z treści decyzji WINB wynika, że organ ten dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jego sposobu użytkowania oraz występującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. WINB nie wskazał natomiast, jakie konkretne okoliczności faktyczne pozostały niewyjaśnione, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone oraz dlaczego ich przeprowadzenie przez organ odwoławczy nie byłoby możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że zasadniczym powodem wydania decyzji kasatoryjnej było niewłaściwe, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie przez PINB przepisów prawa materialnego tj. art. 62 ust. 3 P.b. WINB stwierdził, że wobec treści art. 61 P.b. kontroli okresowej podlegają obiekty, które są użytkowane, natomiast przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany od wielu lat. W związku z tym WINB uznał, że z uwagi na stwierdzony przez PINB nieodpowiedni stan obiektu, który jest nieużytkowany i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto stan techniczny budynku grozi katastrofą budowlaną oraz w sposób bezpośredni zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, doszło do naruszenia art. 62 ust. 3 P.b. Tego rodzaju wada decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi jednak sama w sobie podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego co do zasady powinno prowadzić do odpowiedniego rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego, a nie do wydania decyzji kasatoryjnej. WINB nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia przez PINB postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej nie wynika, aby konieczne było ustalenie nowych, zasadniczych okoliczności faktycznych. Istota stanowiska WINB sprowadzała się bowiem tylko do oceny, czy art. 62 ust. 3 P.b. znajduje zastosowanie w przypadku budynków, które nie są użytkowane. WINB nie wskazał w sposób konkretny, jakie istotne okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione i jakie czynności dowodowe powinny zostać przeprowadzone przez PINB w toku ponownego rozpoznania sprawy. Co znamienne, WINB wskazując okoliczności jakie PINB powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazał na już zebrany materiał dowodowy, w tym ekspertyzę z dnia 23 września 2025 r. oraz wyniki kontroli organu przeprowadzonej w dniu 17 marca 2026 r. W przypadku wskazanych w uzasadnieniu decyzji uchybień w zakresie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 42 § 2 K.p.a. WINB nie wyjaśnił dlaczego miały by one stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Samo stwierdzenie naruszenia tych przepisów nie przesądza jeszcze o istnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy powinien bowiem wykazać, że uchybienia te miały taki charakter i zakres, iż ich usunięcie wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji istotnej części postępowania. Tymczasem WINB ograniczył się do wskazania tych naruszeń, nie wyjaśniając, jaki konkretnie wpływ miały one na możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Reasumując Sąd uznał, że WINB nie wskazał, jakie znaczące braki dowodowe występowały w materiale zgromadzonym przez PINB ani dlaczego ich uzupełnienie przez organ odwoławczy byłoby niemożliwe na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie wykazał kumulatywnego spełnienia obu przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym nie wykazano, aby zachodziła sytuacja, w której merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez WINB było niemożliwe. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasadzając na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu w pkt II. sentencji wyroku.