II SA/Po 633/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] 2009r. Nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nakazania wstrzymania robót budowlanych oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] 2009r. Nr [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w związku z zażaleniem J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [..] 2009r. Nr [..] nakazujące inwestorowi B. B. wstrzymanie robót budowlanych związanych z przebudową drogi w celu wykonania wjazdu na działkę nr [..] z działki nr [..], będącej ulicą G., położoną w G. gm. S. oraz przedstawienie w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi wraz z opinią i uzgodnieniem z Urzędem Gminy w S. odnośnie jej ukształtowania, umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 123 i art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wydał postanowienie, o którym mowa w powyższej sentencji. Na postanowienie to zażalenie złożył J. K. zamieszkały przy ul. W. w G., który podniósł, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest niezgodne z prawdą, bowiem nielegalne zasypanie ulicy G. nastąpiło jesienią 2006r. i zakończyło się na przełomie maja i czerwca 2007r. Stwierdził też, że na mapie z dnia 3 stycznia 2007r. widnieje zarys tego co ma nastąpić, a nie zapis stanu faktycznego. Podkreślił, że ul. G. stała się ulicą dwupoziomową, "górny poziom o szerokości ok. 10 m to prywata H. B.". W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienie wydane w I instancji prawo do wniesienia zażalenia służy tylko stronie postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina S., a inwestorem B. B. Uwidoczniona na mapie geodezyjnej odległość działki J. K. (tj. dz. nr [..]) od działki nr [..] będącej ul. G., na której potencjalnie prowadzono roboty budowlane, wyklucza przyjęcie, iż wnoszący zażalenie ma interes prawny w niniejszej sprawie. Tym samym nie można było uznać go za stronę niniejszego postępowania. Organ II instancji zaznaczył, że samo przesłanie mu przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [..] 2009r. nie stanowi o posiadanym przez J. K. interesie prawnym i tym samym o uznaniu go za stronę w tym postępowaniu. J. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając organowi II instancji naruszenie: - art. 28 kpa w zw. z art. 141 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, - art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i całkowite pominięcie zgłaszanych przez skarżącego uwag, iż samowola przebudowy drogi rozpoczęła się już jesienią 2006r. i zakończyła na przełomie maja i czerwca 2007r., a także poprzez błędne ustalenie zakresu i skutków wykonanych robót budowlanych, - art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnioną kwalifikację robót budowlanych polegających na przebudowie drogi jako robót, które polegały wyłącznie na wyrównaniu poziomów drogi oraz jako robót, które nie doprowadziły do zmiany pasa drogowego – tj. robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia zamiaru ich przeprowadzenia, - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite pominiecie przez organ okoliczności, że niezbędną przesłanką wydania decyzji Burmistrza S. z [..] 2007r. o warunkach zabudowy działki nr [..] był dostęp do drogi publicznej, tj. drogi stanowiącej działkę nr [..], którego to dostępu nieruchomość inwestora nie posiadała z uwagi na ukształtowanie terenu(silne nachylenie ulicy G. od strony działki inwestora, szerokość, która nie pozwalała na wykonanie wjazdu bez zmiany pasa drogi), - art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy w czasie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji w dniu [..] 2009r. przebudowa drogi została już faktycznie zakończona, w sytuacji, gdy w przejętej przez organ kwalifikacji zakresu robót (przebudowa nieskutkująca zmianą pasa drogi) uzasadnione byłoby zastosowanie art. 49b ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [..] 2009r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż jest właścicielem nieruchomości zabudowanej, składającej się z działki nr [..], która to sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora nr [..]. Zaznaczył, że wykonane przez inwestora roboty związane z przebudową ulicy G. w G. wiążą się ściśle z realizowaną przez niego inwestycją na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia [..] 2007r. o warunkach zabudowy dla działki nr [..]. Przebudowa drogi miała bowiem na celu uzyskanie dostępu do niej z nieruchomości inwestora w połączeniu z wykonaniem wjazdu. W związku z tym skoro skarżący był stroną wspomnianego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora, to również jest stroną postępowania wszczętego wtórnie, w wyniku niezgodnej z prawem realizacji inwestycji przez właściciela działki nr [..]. Co istotne, realizacja inwestycji w zakresie wykonania wjazdu na działkę nr [..] z drogi publicznej, a także w ogóle dostępu nieruchomości do drogi publicznej stanowi jeden z merytorycznych elementów postępowania i decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący ma zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa przejawiający się w przyznanej mu możliwości uczestnictwa i wpływania na inwestycje realizowane w bezpośrednim otoczeniu działki skarżącego. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przymiotu strony nie wyłącza jedynie okoliczność, że działka nr [..] stanowiąca publiczną drogę gminną nie znajduje się w bezpośrednim – choć i tak bardzo bliskim – sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Dodatkowo skarżący podniósł, że skoro przedmiotem sprawy jest samowolna przebudowa publicznej drogi gminnej to jego interes prawny w niniejszej sprawie wynika również wprost z zasad, na których oparty jest samorząd terytorialny. Z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Odnosząc się z kolei do art. 43 tejże ustawy skarżący wskazał, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Ulica G. stanowiąca działkę nr [..], położona w gminie S. wchodzi zatem w skład mienia Gminy S., a więc wspólnoty samorządowej wszystkich mieszkańców tej gminy. Dlatego skarżący żąda uznania go za stronę postępowania dotyczącego samowoli budowlanej podjętej przez właściciela nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie w odniesieniu do gminnej drogi publicznej, położonej w najbliższym otoczeniu skarżącego, która to droga pełni określoną funkcję w zaspokajaniu potrzeb skarżącego jako członka lokalnej społeczności. Nadto skarżący zaprezentował argumentację powołaną w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Podniósł też, że organy zignorowały fakt, że zakres dokonanej samodzielnie przebudowy drogi doprowadził do zniwelowania naturalnego, znacznego pochylenia terenu na znacznym odcinku tej drogi oraz jej poszerzenia na odcinku kilkudziesięciu metrów. Sprawiło to, że wbrew stanowisku organu, roboty nie polegały wyłącznie na wyrównaniu poziomów drogi, lecz niewątpliwie doprowadziły do zmiany pasa drogowego. Skarżący zaznaczył, że na tę okoliczność organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, co było przedmiotem wniosków skarżącego. W konsekwencji kwalifikacja samowoli budowlanej winna zostać dokonana z uwzględnieniem okoliczności, że na przebudowę drogi połączoną ze zmianą pasa drogowego wymagane jest pozwolenie na budowę – co winno znaleźć odzwierciedlenie w zastosowaniu przez organy przepisów prawa budowlanego adekwatnych do stwierdzonego stanu faktycznego, tj. prowadzenia i zakończenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego wykonana przez inwestora przebudowa, z uwagi na jej zakres i złożoność, miała na celu uzyskanie dostępu do drogi publicznej, o której mowa w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki [..]. Roboty budowlane zostały rozpoczęte na kilka miesięcy przed wydaniem tejże decyzji i wstecznie ukończone w czasie jej uzyskania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za bezzasadną. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia wydanego w dniu [..] 2009r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było umorzenie postępowania zażaleniowego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na przebudowie drogi ul. G. w S. w celu wykonania wjazdu na działkę nr [..], z uwagi na brak przymiotu strony u J. K., który wniósł zażalenie. Skoro stosownie do art. 141 § 1 kpa legitymację do wniesienia zażalenia ma strona, a więc podmiot który twierdzi, że postanowienie organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, to powinnością organu II instancji było wyjaśnienie, czy osoba wnosząca zażalenie posiada ten przymiot w konkretnym postępowaniu administracyjnym. O tym zaś, czy wnoszący zażalenie jest stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź fakt wzięcia udziału we wcześniejszych analogicznych postępowaniach, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2001r., sygn. akt I SA 511/00, Lex nr 54725). Wymaga podkreślenia, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jej realność; interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidziany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że skarżący nie wykazał się posiadaniem tak rozumianego interesu prawnego. Jest bezsporne, że inwestor B. B. jako właściciel działki nr [..], chcąc wykonać wjazd na swoją działkę dokonał bez wymaganego zgłoszenia roboty ziemne na działce nr [..], będącej drogą gminną – ulica G. w G. Tym samym niniejsze postępowanie dotyczy legalności robót na działce nr [..] w G. Niepodważalne jest, że działka należąca do skarżącego o nr [..] nie tylko nie sąsiaduje bezpośrednio z działką objętą przedmiotowym postępowaniem (dzieli je działka inwestora nr [..]), ale również znajduje się przy innej ulicy tj. przy ul. W. w G. (k. 13 akt adm. I inst.). Zważywszy zatem, że zabudowana nieruchomość skarżącego korzysta z wjazdu z ul. W., a nie ul. G., nie sposób uznać, by nawet rozległe, jak twierdzi skarżący, roboty budowlane na działce nr [..] stanowiącej ulicę G. w G. mogły w jakimkolwiek zakresie ograniczać jego prawo własności, w tym dostęp do jego nieruchomości lub sposób korzystania z niej. Nie ma przy tym racji skarżący upatrując swego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w fakcie, że brał on udział jako strona w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce inwestora nr [..] w G. Sam fakt, że w tamtejszym postępowaniu organ (Burmistrz S.) zobowiązany był na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zbadać, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej nie może jeszcze przesądzać, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym legalności robót prowadzonych na tej drodze. Brak jest bowiem związku pomiędzy postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy z postępowaniem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto argument skarżącego, że w innym, wcześniejszym postępowaniu administracyjnym skarżący brał udział w charakterze strony nie może przesądzać o jego legitymacji do udziału w tym charakterze w niniejszym postępowaniu. Zważyć należy, iż Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określonej jako p.p.s.a., związany jest granicami sprawy i nie może badać, czy skarżącego słusznie uznano za stronę w innym postępowaniu. Trafności trzeba też odmówić twierdzeniom skarżącego, jakoby ogólna norma prawna określona w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym świadczyła o tym, że skarżący jako członek wspólnoty samorządowej ma interes prawny w sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej. Stwierdzić należy, iż interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (por. postanowienie NSA z 30 maja 1984r., II SA 789/84, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kpa, Warszawa 2008, s. 236, wyrok NSA z 26 stycznia 1995r., I SA 2528/93, ONSA 1996, Nr 1, poz. 34). Sam fakt, że skarżący jest członkiem wspólnoty samorządowej nie przesądza zaś jeszcze o tym, że sprawa dotycząca prowadzenia robót ziemnych na działce należącej do gminy dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Samo niezadowolenie skarżącego jako członka lokalnej wspólnoty z faktu nieprawidłowego - wedle niego - przeprowadzenia robót w obrębie nieruchomości gminnej należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nieuzasadniający jego udziału w postępowaniu. Troska mieszkańca gminy o mienie komunalne w żadnej mierze nie uzasadnia udziału tegoż mieszkańca jako strony w postępowaniu (por. wyrok WSA z 14 listopada 2007r., VII SA/Wa 1560/07, Lex nr 457191, wyrok NSa z 10 grudnia 1999r., IV SA 1925/97, Lex nr 48709). Skoro zatem skarżący nie legitymował się przymiotem strony postępowania w sprawie prowadzenia robót ziemnych związanych z przebudową drogi w celu wykonania wjazdu na działkę nr [..] z działki nr [..], będącej ulicą G. w G., to okoliczność ta uzasadniała umorzenie postępowania zażaleniowego jako bezprzedmiotowego. Mając na względzie, że granice niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do oceny, czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie trafnie przyjął, ze skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, Sąd orzekający zobowiązany był ograniczyć się powyższych rozważań, nie mógł zaś odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, a dotyczących bezpośrednio postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [..] 2009r. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Drzazga /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz br