II SA/Po 634/21

Dnia 11 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 roku sprawy ze sprzeciwu J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] października 2014 r. pracownik Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. sporządził notatkę służbową, w której stwierdzono, że J. M. (zwana dalej "inwestorem" lub "Skarżącą") wykonała odstępstwo od zgłoszonego projektu zadaszenia, które polegało na zmianie wymiaru (długość z 7,1 m na 9,8 m). Pismem z dnia [...] października 2014 r. M. G. (sąsiad inwestora) podniósł, że odstępstwo od realizacji inwestycji spowodowało zacienienie jego pomieszczeń w domu przy ul. [...]. M. G. zakwestionował inwestycję, ponieważ inwestor parkuje tam samochodem w odległości 1 metra od granicy działki, co jest niezgodne z przepisami. Wiata jest w jego ocenie nową inwestycją, a nie rozbudową jej domu jednorodzinnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wiaty wybudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (znak: [...] PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w P. oraz nałożył na nią obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wiaty, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. PINB wyznaczył termin trzech miesięcy na spełnienie tych obowiązków. Dnia [...] marca 2015 r. inwestor złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy pod zadaszenie miejsc postojowych z częścią gospodarczą. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.. Z uwagi na to, że po uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy, Prezydent Miasta P. następnie odmówił zmiany decyzji, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. inwestor złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji (skorygowany parametr). Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił nowe warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja ta została zaskarżona, a następnie uchylona. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] marca 2018 r. Decyzja o warunkach zabudowy wraz z oświadczeniem o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości zostały przedłożone PINB. Dołączono także projekt budowlany. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (znak: [...]) PINB wezwał inwestora do poprawienia projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] PINB ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł. Pełnomocnik inwestora – adw. K. J. złożył zażalenie od postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie organu I instancji dotyczące ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W wyniku rozpoznania skargi na ww. postanowienie WINB, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił ją. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym wiaty polegającej na niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami określającymi odległość miejsc postojowych dla samochodów od granicy działki budowlanej. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (znak: [...]) PINB zatwierdził projekt budowlany dla rzeczonej wiaty i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji PINB szeroko omówił stan faktyczny. Stwierdził także, że lokalizacja wiaty nie odpowiada brzmieniu § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zmianami, zwane dalej "rozporządzeniem"). Organ I instancji doszedł do przekonania, że lokowanie zadaszenia na miejsca postojowe z częścią gospodarczą w odległości mniejszej niż 3 m jest niedopuszczalne. PINB uznał, że brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") obowiązujące przed nowelizacją z 2020 r. dopuszcza wąski zakres badania projektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. Stanowi o tym tak art. 49 ust. 1 p.b. jak i prawomocny wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...], w którym przesądzono o prawidłowości uchylenia opłaty legalizacyjnej i umorzeniu postępowania w tym zakresie. PINB doszedł do przekonania, że projekt budowlany nie narusza decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył M. G.. Podniesiono zarzut, iż inwestor nie wykonała postanowienia PINB nr [...] posadawiając inwestycję w odległości 1 m od granicy jego działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny. WINB stwierdził, że PINB miał obowiązek sprawdzić zgodność pomiędzy brzmieniem decyzji o warunkach zabudowy z treścią § 19 rozporządzenia regulującego odległości pomiędzy zabudową a granicą działki. Jak wynika ze zdjęć, wiata nadal jest użytkowana jako wiata garażowa. Projektant zmienił jedynie nazewnictwo, zasugerował, że samochody będą parkowane poza wiatą, ale też nie wskazał gdzie będzie miejsce postojowe. Prezydent Miasta P. w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzygnął zagadnienia odległości. Sprzeciw od decyzji organu II instancji wniósł pełnomocnik Skarżącej. W sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona wadami, jakie wytknął WINB. Skarżąca podniosła: 1) błędne przyjęcie przez WINB, że organ I instancji nie dokonał oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy brak podstaw do badania zgodności tej inwestycji z planem miejscowym, który nie obowiązuje na terenie wykonania inwestycji, a nadto organ I instancji w sposób wyczerpujący i wnikliwy dokonał oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy; 2) błędne przyjęcie przez WINB, że projektant dokonał jedynie powierzchownych zmian w projekcie polegających na zmianie nazwy obiekty i nie określił lokalizacji miejsca postojowego, podczas gdy zmiany w projekcie zostały przez projektanta dokonane w sposób wyczerpujący, dostosowujący projekt budowlany i użytą w projekcie nomenklaturę do wymogów wskazanych w p.b. i warunkach technicznych, a w obowiązujących przepisach prawa nie przewidziano obowiązku naniesienia na projekcie wiaty miejsc postojowych; 3) błędne przyjęcie przez WINB, że PINB nie dokonał oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami technicznymi, szczególnie z § 19 rozporządzenia podczas, gdy wskazany przepis w sposób oczywisty nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedłożony przez Skarżącą projekt budowlany dotyczył budowy wiaty (nie zadaszonych miejsc postojowych lub wiaty garażowej) nieprzeznaczonej do parkowania pod nią samochodów, a nadto przedłożony projekt dotyczył wyłącznie budowy przedmiotowej wiaty, nie stanowiąc projektu zagospodarowania działki budowlanej; 4) naruszenie przez WINB art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przedłożonych przez M. G., który wprowadził WINB w błąd przedkładając zdjęcie zaparkowanych pod przedmiotową wiatą samochodów Skarżącej i oświadczając, że zdjęcie zostało wykonane we wskazanej przez odwołującego dacie, podczas gdy Skarżąca od daty zapoznania się z decyzją PINB nie parkuje pod przedmiotową wiatą żadnych samochodów i korzysta z wiaty w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, co skutkowało pozbawieniem jej prawa do zakwestionowania podawanych przez M. G. informacji; 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy Skarżąca w rzeczywistości, zgodnie z twierdzeniami M. G., użytkuje przedmiotową wiatę poprzez parkowanie pod nią samochodów i oparcie się przez WINB wyłącznie na twierdzeniach odwołującego, które są sprzeczne z prawdą. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, wymierzenie WINB grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przeprowadzenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do sprzeciwu oświadczeń o sposobie użytkowania wiaty. W odpowiedzi na sprzeciw, WINB wniósł o jego oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego już w tym momencie należy zasygnalizować, że Sąd celowo powstrzymuje się od rozpoznania innych zarzutów niż zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznanie pozostałych zarzutów w tym momencie jest bowiem przedwczesne. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję PINB z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez WINB art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji WINB uznał, że PINB naruszył przepisy postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego poprzez to, że nie dopełniono obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisem § 19 rozporządzenia i brzmienie decyzji o warunkach zabudowy. Szczególne znaczenie ma brzmienie właśnie decyzji lokalizacyjnej, ponieważ w jej treści Prezydent Miasta P. uchylił się od jednoznacznego rozstrzygnięcia odległości inwestycji od granicy działki M. G.. Jest to zatem zagadnienie, zdaniem WINB, które powinno podlegać sprawdzeniu, a organ I instancji nie mógł powołać się na ograniczone zdolności badania projektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. W ocenie organu II instancji, ta właśnie okoliczność przesądzała o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wnioskowanie organu odwoławczego zmusza więc do konstatacji, że omawiane naruszenie ze strony PINB stanowi, w myśl powołanego przepisu procesowego, materię, której niewyjaśnienie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w I instancji, a z kolei wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym, doprowadziłoby de facto do rozpoznania sprawy administracyjnej tylko w jednej instancji, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wysłowioną w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się z tym wnioskiem, co jednocześnie dowodzi zasadności wniesionego sprzeciwu. Analiza zaskarżonej decyzji skłania do wniosku, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było niewłaściwe ustosunkowanie się zagadnienia spornego, co stało się motywem do wniesienia odwołania przez M. G.. Sąd w składzie orzekającym podkreśla istotę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe, a nawet pożądane, kiedy sprawa wymaga ustalenia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, musi istnieć pewna luka w okolicznościach sprawy, bez której jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy jest niemożliwe z uwagi na zasadę z art. 15 k.p.a. Tej luki, wbrew twierdzeniu WINB, nie ma w niniejszej sprawie, gdyż jej całokształt został wyjaśniony. Rolą organu administracji publicznej (rozpoznawczego oraz odwoławczego) było więc odniesienie się do wszystkich tych okoliczności. WINB w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że PINB nie odniósł się właściwie do zagadnienia odległości inwestycji od działki M. G., ponieważ nie skonfrontował tego z brzmieniem decyzji lokalizacyjnej. To zagadnienie jest regulowane prawem materialnym, bowiem kwestię odległości reguluje § 19 rozporządzenia, a także – w pewnym zakresie – decyzja o warunkach zabudowy, jakie ustalono dla tej inwestycji. WINB nie wykazał naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, które wymagałyby rozstrzygnięcia jakiegoś zagadnienia, którego sam nie mógłby rozpoznać. Brak korelacji z art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie zawisłej przed organem odwoławczym uniemożliwia jemu wydania decyzji kasatoryjnej. Ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione tj. zgromadzono wszystkie dowody pozwalające na interpretację tego, czy w świetle prawa materialnego – p.b., rozporządzenia oraz decyzji lokalizacyjnej, rzeczona inwestycja może być zalegalizowana, czy też nie, należy uznać, że całokształt sprawy jest znany organowi odwoławczemu. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego nie jest przesłanką do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., a WINB właśnie temu przypisuje konieczność uchylenia decyzji PINB i polecenie jemu ponownego rozpoznania sprawy. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że musi istnieć funkcjonalny oraz merytoryczny związek pomiędzy przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., aby mogła zostać podjęta decyzja kasatoryjna (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 64/21, dostępny w CBOSA). Oczywiście nie można podjąć decyzji w oderwaniu od prawa materialnego, bowiem to w nim zakotwiczone są wszelkie działania co do wyjaśnienia zakresu sprawy. Niniejsza sprawa wykazała jednak, że organ II instancji posiada wszystkie niezbędne elementy do merytorycznego rozpoznania jej, włącznie z tym, aby odnieść się do zagadnienia, którego nienależyte rozpoznanie zostało zakwestionowane w odwołaniu. Rozpoznanie tego zagadnienia nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy pamiętać, że organ odwoławczy, szczególnie po reformie z 2017 r., powinien rozpoznać sprawę z odwołania tak, jakby nie było organu I instancji, gdyż jest tak samo organem rozpoznającym sprawę merytorycznie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 560/19, dostępny w CBOSA). Sąd nie zdecydował się do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny, ponieważ środek ten ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Stosuje się jego, kiedy postawa organu odwoławczego ma charakter rażący, niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa odznaczający się lekceważącym stosunkiem do prawa. WINB prowadząc odwoławcze postępowanie administracyjne dopuścił się jedynie błędnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest to postawa, którą cechuje lekceważenie, tylko błąd w procesie stosowania prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w sprzeciwie, który jest związany z istotą decyzji kasatoryjnej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego dopatrzono się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a to jest jednoznaczne z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zaniechał odniesienia się do pozostałych zarzutów, gdyż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., o czym była już mowa, przedmiotem badania przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, jest wyłącznie potencjalne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na co złożyło się: [...] zł – wpis od sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, [...] zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WINB uzna, że sporne zagadnienie nie wymaga wyjaśnienia w ujęciu procesowym. Kierując się zapadłym wyrokiem, WINB rozpozna odwołanie odnosząc się do zagadnienia odległości inwestycji od działki M. G. i zakończy postępowanie administracyjne decyzją merytoryczną.