II SA/Po 635/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...), dotyczącej zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce nr (...) w miejscowości C., gmina (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż na wniosek "A" S.A. z siedzibą w P., reprezentowanej przez A. L. i R. N., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił w dniu (...) września 2010 r. postępowanie w sprawie "zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce nr (...) w miejscowości C., gmina (...). Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr (...) z dnia (...) listopada 2009 r.", którą to decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi – "A" Sp. z.o.o. Spółka komandytowa – zaniechania dalszych robót budowlanych dotyczących wykonania legalizowanego urządzenia. "A" S. A. z siedzibą w P. złożyła wniosek o wznowienie powyższego postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., postanowieniem z dnia (...) września 2010 r., znak (...), wznowił postępowanie w sprawie zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce (...) w miejscowości C., gmina (...) i następnie decyzją z dnia (...) października 2010 r. umorzył postępowanie wznowieniowe. Decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., (...), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...), dotyczącej zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce nr (...) w miejscowości C., gmina (...). Organ I instancji wskazał, iż "A" S.A. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zalegalizowania urządzenia reklamowego na działce (...) w miejscowości C. albowiem nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego dającego temu podmiotowi określone prawa lub nakładającego określone obowiązki w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. W szczególności źródłem interesu prawnego "A" S. A. nie mogą być przepisy art. 63 – 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 254 poz. 2571 ze zm.), gdyż zapisy umowy dotyczącej budowy i eksploatacji autostrad wraz z pasami drogowymi nie mogą przesądzać o przymiocie strony. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa nie mogą być bowiem stosunki obligacyjne. Również regulacja zawarta w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), która ustanawia zakaz umieszczania obiektów reklamowych w odległości 50 m od krawędzi pasa przeznaczonego do ruchu pojazdów, nie stanowi przepisu determinującego interes prawny "A" S.A. Jak podniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z faktu, iż "A" S.A. jest zarządcą i koncesjonariuszem autostrady (...), a co za tym idzie, zobowiązana jest do jej planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony, nie można wywieźć jej uprawnienia do udziału w postępowaniu dotyczącym obiektu położonego w odległości większej niż 50 m od krawędzi drogi, a więc w znajdującym się w odległości, o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia wskazano również, że droga (...) nie jest drogą tożsamą z drogą E30, co powoduje, iż w stosunku do niej nie mogą znaleźć zastosowania zapisy Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzona w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. a ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 Nr 10, poz. 35, dalej jako umowa AGR). Nie można z nich wywieść interesu prawnego "A" S.A. do bycia stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego tablicy reklamowej przy autostradzie. Następnie organ I instancji odniósł się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów "A" S.A., co do niezgodności posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Za nietrafny uznano również zarzut, iż realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego – tablicy reklamowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. "A" S.A. z siedzibą w P. reprezentowana przez A. L. oraz J. .S. Odwołująca wskazała, że jej interes prawny wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz powołanej powyżej umowy międzynarodowej AGR. Skarżąca spółka jest bowiem zarządcą autostrady (...), i obowiązana jest do zapewnienia na niej bezpieczeństwa ruchu. Posadowienie dużych konstrukcji w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady może prowadzić do naruszenia zasad bezpieczeństwa, obciążając tym samym "A" S.A. jako dzierżawcę pasa drogowego autostrady. W odwołaniu zakwestionowano również podjęte przez organ I instancji ustalenia, co do prawidłowości decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że status spółki "A" S. A. jako strony postępowania nie jest uzależniony tylko od tego, czy nośnik reklamowy znajduje się w bliższej niż ustawowo określona odległość od autostrady, lecz od tego, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiadującej względem pasa drogowego, którego podmiot jest zarządcą. Zarządca autostrady jest stroną postępowania w przedmiocie legalności nośnika reklamowego usytuowanego na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 274/10, w którym Sąd stwierdził, iż usytuowanie dużych konstrukcji przy autostradzie, co do której zarządca ma obowiązek reagować na naruszenie przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu (art. 63 – 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym) stwarza sytuację, w której zarządcy autostrady może zostać przyznany przymiot strony postępowania w przedmiocie legalizacji takich obiektów. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. z.o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego M. B., będąca inwestorem urządzenia reklamowego pobudowanego w miejscowości C., gmina (...). Skarżąca spółką wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając przedmiotową sprawę błędnie uznał, iż "A" S. A. ma przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, z którego wynikałby interes prawny zarządcy autostrady, w rozumieniu art. 28 kpa uzasadniający jego przymiot jako strony postępowania i za przepis taki nie może być uznany art. 63 oraz 63a ustawy o autostradach. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji, który decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., wydaną po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia (...) listopada 2009 r. w sprawie legalizacji urządzenia reklamowego na działce nr (...) w miejscowości C., gmina (...), było ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez podmiot ("A" S.A. z siedzibą w P.) nie mający przymiotu strony. Powyższy pogląd prawny wyrażony przez organ I instancji nie został zaakceptowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rezultacie czego doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż status "A" S.A. z siedzibą w P. jako strony postępowania nie jest uzależniony li tylko od tego, czy nośnik reklamowy znajduje się w bliższej niż ustawowo określona odległość od autostrady, lecz od tego, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego znajdującego się na działce sąsiedniej względem pasa drogowego, którego podmiot jest zarządcą – dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Przechodząc do oceny interesu prawnego "A", organ II instancji podzielił pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 274/10, że zarządca autostrady, który na podstawie art. 63 - art. 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym ma obowiązek reagować na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu jest stroną postępowania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego usytuowanego na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady. Pogląd ten podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) po przekazaniu w drodze porozumienia wybudowanej autostrady spółce z którą zawarto umowę o jej budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację, spółka ta pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej, na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację autostrady albo wyłącznie eksploatacji autostrady (za wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt. 1, 8 i 17 powyższej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że uprawnienia i obowiązki podmiotów prywatnych, pełniących funkcje zarządcy drogi publicznej na mocy powołanych przepisów wiążą się z ich uprawnieniami i obowiązkami regulowanymi przez prawo administracyjne i sytuacji tej nie zmienia fakt, że powstanie tych obowiązków lub uprawnień (określonych ustawowo) realizuje się dopiero z chwilą zawarcia umowy, o której mowa w art. 62 i 63 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Należy przy tym podkreślić, że treść tej umowy nie została pozostawiona całkowitej swobodzie stron, bowiem ustawodawca w art. 62 i 63 powyższej ustawy wyraźnie wskazał, jakie kwestie umowa o budowę o budowę i eksploatację autostrady winna określać w tym, między innymi, kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowników autostrady (art. 63 pkt. 9 lit. c ustawy). Jakkolwiek zatem konkretyzacja obowiązków podmiotu eksploatującego i zarządzającego autostradą następuje w drodze umowy, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom wynika już z samej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż "A" S.A. z siedzibą w P., zgodnie z postanowieniami umowy koncesyjne na budowę i eksploatację autostrady (...) na odcinkach (...) i (...) z dnia (...) września 1997 r. jest koncesjonariuszem płatnej autostrady (...) na wyżej wymienionych odcinkach. Ponadto, zgodnie z umową dzierżawy pasa drogowego z dnia (...) października 1999 r. jest ona dzierżawcą pasa drogowego na powyższych odcinkach. W konsekwencji jest ona zarządcą drogi, w rozumieniu art. 19 ustawy o drogach publicznych, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 20 powyższej ustawy, a także obowiązki określone w art. 62 do 63b ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepisy obowiązujących ustaw nie definiują katalogu czynności, mieszczących się pod pojęciem "zapewnienia bezpieczeństwa ruchu", co powoduje, iż w powyższym zakresie niezbędne staje się każdorazowe odniesienie do całokształtu przepisów dotyczących budowy i funkcjonowania dróg publicznych. Jednym z aktów prawnych, zawierających normy dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa na drogach publicznych jest Umowa Europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzona w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. a ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 Nr 10, poz. 35, dalej jako umowa AGR). Pkt Vll.4 powyższej umowy stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego wprowadziła więc zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Artykuł 87 Konstytucji stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Akty te stanowią pewien spójny system prawny. Równocześnie, na mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, przy czym, jak wskazuje ust. 2, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą. W konsekwencji postanowienia umowy AGR winny znajdywać zastosowanie przed regulacją krajową, stanowiąc bezpośrednio źródło obowiązków dotyczących funkcjonowania i eksploatacji głównych dróg ruchu międzynarodowego. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości Sądu, iż autostrada (...) należy do sieci międzynarodowych dróg "E" opisanej w załączniku I do umowy AGR, (pod poprzednio stosowanym i obecnie zamiennie stosowanym oznaczeniem (...)), co przesądza, iż postanowienia umowy AGR znajdują do tej międzynarodowej drogi zastosowanie. Stawianie tablic reklamowych przy autostradach podlega prawnym ograniczeniom z uwagi na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom, przy czym realizacja powyższego obowiązku spoczywa na zarządcy drogi. A więc "A" S.A. jako podmiot będący, na mocy umów koncesyjnych oraz przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym podmiotem obowiązanym do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na powierzonej mu drodze, ma przymiot strony w postępowaniach administracyjnych, dotyczących bezpieczeństwa ruch na autostradzie. Podkreślenia w tym miejscy wymaga, iż choć przepisy umowy AGR wprowadziły zakaz stawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, umowa nie sprecyzowała jakiego konkretnie obszaru ten zakaz dotyczy. W prawie krajowym (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) uchwalonym i opublikowanym po wejściu w życie powołanej umowy, zakaz umieszczenia przy autostradach obiektów budowlanych został ustalony na minimum 50 m. Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 4725/03 (LEX nr 16500), a także WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 274/10, iż jeżeli zapis umowy międzynarodowej nie podaje najmniejszej wartości dopuszczalnej odległości, używając ogólnego określenia "przy drogach międzynarodowych", oznacza to, że ustawodawcy krajowemu pozostawiono ustalenie, w jakiej odległości nie można ustawiać urządzeń reklamowych przy drogach międzynarodowych. Wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy drogach przy równoczesnym nałożeniu na podmiot eksploatujący i zarządzający autostradą obowiązku zapewnienia jej użytkownikom bezpieczeństwa, przesądza o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. Bez znaczenia na tym etapie postępowania jest przy tym podnoszona przez stronę skarżącą okoliczności, iż w niniejszym przypadku urządzenie reklamowe w miejscowości C., gmina (...), zostało usytuowane w miejscu nie przekraczającym odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O interesie prawnym "A" S.A. z siedzibą w P. w rozumieniu art. 28 kpa przesądza bowiem fakt istnienia norm prawa materialnego mających wpływ na jej sytuację prawną, jako zarządcy autostrady, nie zaś faktyczne naruszenie tych norm poprzez wzniesienie obiektu budowlanego przy autostradzie w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Ta kwestia podlegać bowiem będzie ocenie na dalszym etapie, a więc w trakcie prowadzonego z udziałem "A" S.A. w P. postępowania w sprawie legalności przedmiotowego urządzenia reklamowego. Przechodząc do kolejnego zarzutu podniesionego przez skarżącą na rozprawie w dniu 26 października 2011 r., a mianowicie naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, poprzez niewskazanie okoliczności, które winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przypomnieć należy, iż w niniejszym przypadku chodzi o postępowanie prowadzone w wyniku jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, a więc z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przez udział w postępowaniu należy przy tym rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej oraz w czynnościach decydujących realizowanych poprzez doręczenie stronie decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 10, CH. Beck, s. 523 – 524). Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia określa art. 149 § 2 kpa. Postępowanie to w pierwszym rzędzie ma ustalić, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1. W tym zakresie organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009 r. zapadła w postępowaniu obarczonym wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, co uznać należało za realizację obowiązku określonego w art. 138 § 2 in fine kpa. Pozytywne przesądzenie tej kwestii nakładało bowiem, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, a więc na mocy samej ustawy, obowiązek przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia z udziałem pominiętej wcześniej strony, sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazując na powyższe, uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniało oddalenie skargi.