II SA/Po 637/14

Dnia 11 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi "A". z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za dostawę wody i odprowadzanie ścieków I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 lit. a) zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne, III. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz skarżącej kwotę 557,- zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 3 lit. a) nie może być wykonana. Uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w M. z 28 lutego 2014r. w sprawie zatwierdzenia taryf za dostawę wody na terenie miasta i gminy M. oraz odprowadzenie ścieków na terenie miasta M. i wsi K., w § 1 pkt 3 stwierdzono, iż cena za odprowadzanie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych wynosi: a) za 1 m3 ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzonych placów, dachów o łącznej powierzchni powyżej 1000 m2 odprowadzanych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – 4,60 zł + VAT; b) Ilość ścieków określonych w pkt a) może być ustalona: 1) Na podstawie średniej ilości opadów z uwzględnieniem współczynnika spływu z danej powierzchni, 2) Na podstawie wskazań ściekomierza w przypadku istnienia takiego urządzenia i możliwości jego zainstalowania, 3) Na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zatwierdzających ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych powstających na terenie objętym decyzją (pozwolenie wodnoprawne, pozwolenia zintegrowane, itp.). Pismem z 25 marca 2014r. "A" Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w M. wezwała Radę Miejską w M. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu ww. pisma wskazano, iż Rada Miejska w M. ww. uchwałą naruszyła przepisy prawa materialnego – art. 2b pkt 8 b oraz 24 ust. 4 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.), a naruszenie to polegało na nałożeniu opłaty za ścieki pochodzące z wód opadowych i roztopowych między innymi z powierzchni dachów oraz wprowadzenia jako alternatywnych sposobów obliczania ilości ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych między innymi na podstawie średniej ilości opadów z uwzględnieniem współczynnika spływu z danej powierzchni lub na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zatwierdzających ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych powstających na terenie objętym decyzją. Pismem z 12 maja 2014r. "A" Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w M. wniosła skargę na §1 pkt 3 przedmiotowej Uchwały zarzucając rażące naruszenie przepisów: - § 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej, polegające na określeniu taryfy za odprowadzanie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do pobierania opłat za ścieki opadowe i roztopowe w przypadku, gdy nie są odprowadzane kanalizacją deszczową.; - art. 2b pkt 8 b oraz 24 ust. 4 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm.), a naruszenie to polegało na nałożeniu opłaty za ścieki pochodzące z wód opadowych i roztopowych między innymi z powierzchni dachów, podczas gdy przepis ww. artykułu nie przewiduje możliwości wprowadzenia i obowiązku płacenia za ścieki z powierzchni dachów, - art. 24 ust. 4 i 5 z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wprowadzeniu jako alternatywnych sposobów obliczania ilości ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych między innymi na podstawie średniej ilości opadów z uwzględnieniem współczynnika spływu z danej powierzchni lub na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zatwierdzających ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych powstających na terenie objętym decyzją, podczas gdy przepisy ww. artykułów wskazują jednoznacznie, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych a w razie braku tych urządzeń na podstawie umowy. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy M., działając z upoważnienia Rady Miejskiej w M. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowa uchwała była poddana kontroli i zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze przez Wojewodę Wielkopolskiego, dotyczące jednakże tylko § 1 pkt 3b) uchwały, co do którego przepisu Wojewoda stwierdził nieważność uchwały. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się również na przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia, które dopuszczają możliwość obliczenia ceny za odprowadzone ścieki jednostką miary powierzchni zanieczyszczonej. Zakwestionował również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku wydanym w wyroku z 24 maja 2007r, w sprawie o sygn. akt II OSK 255/07. Na uzasadnienie tezy, iż zaskarżony fragment uchwały nie narusza prawa organ powołał z kolei stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowane w sprawie o sygn.. III SA/Po 302/06. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca cofnęła skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3b) Uchwały, wskazując, że przepis ten został usunięty z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2014r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd zważył, iż nie budzi żadnej wątpliwości, iż strona skarżąca wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Niewątpliwie skarżąca spółka ma swoją siedzibę na terenie Gminy M., a zaskarżony akt dotyczy taryf obowiązujących właśnie na terenie tej gminy. Tak więc zaskarżony akt dotyczy praw i obowiązków spółki ""A"" w związku z doprowadzeniem do tego podmiotu wody i odprowadzenia ścieków. Skarżąca wyraziła w powyższym zakresie subiektywne przekonanie, iż Gmina M. naruszyła normy prawne powszechnie obowiązujące. Przedmiotem oceny Sądu jest Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z 28 lutego 2014r. w sprawie zatwierdzenia taryf za dostawę wody na terenie miasta i gminy M. oraz odprowadzenie ścieków na terenie miasta M. i wsi K. podjęta na podstawie art. 24 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ze zm. – dalej ustawa). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ustawa w art. 1 określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku. Upoważnienie takie zostało zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obowiązek przedstawienia radzie gminy do zatwierdzenia taryf w celu sprawdzenia czy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i zweryfikowania pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. W art. 2 pkt 8 ustawy ustawodawca określił pojęcie ścieków odprowadzanych do wód lub ziemi zaliczając do nich również wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" ograniczając się do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej nawierzchni. Jest to istotne dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 października 2010r, sygn. IV SA/Po 916/09 punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszym rzędzie brać pod uwagę jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono jasne można sięgnąć pozajęzykowe metody wykładni. Wykładnią taką jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym. Przenosząc powyższą konstatację w realia przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż ani z przepisów ustawy ani z wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków ( Dz. U. nr 127 poz. 886 – dalej rozporządzenie) nie wynika obowiązek uiszczania opłat za wody opadowe i roztopowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. II OSK 255/07, z którego wynika, że przykładowe wymienienie w art. 2 pkt 8 lit. "c" ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, iż ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. W związku z tym naliczenie opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów nie ma oparcia w przepisach prawa. Nie ma racji Rada Miejska w M., iż przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w zakresie w jakim przewiduje, iż koszty odprowadzania ścieków do kanalizacji ogólnospławnej stanowią koszty wspólne dla wszystkich grup taryfowych. Zdaniem Sądu przepis ten koreluje z treścią art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę które wskazują, iż ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. . Zdaniem Sądu przepis § 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej, w zakresie, w którym przewiduje możliwość ustalenia ceny za odprowadzenie ścieków w oparciu o miarę powierzchni zanieczyszczonej, z której odprowadzane są ścieki, należy odczytywać w ten sposób, że cena ta może być ustalona tylko i wyłącznie w umowie o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Nie jest zatem możliwe automatyczne określenie w taryfie za odprowadzanie ścieków, opłaty za ścieki odprowadzone z powierzchni trwałych w oparciu jedynie o miarę powierzchni. Przeciwne stanowisko stanowiłoby bowiem naruszenie cytowanego powyżej art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Bezzasadne jest powoływanie się przez skarżony organ na wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego wydany w sprawie III SA/Po 302/06, zważywszy, iż wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2007r, sygn. II OSK 256/07, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Nie ma również racji organ powołując się na stanowisko Wojewody Wielkopolskiego zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 kwietnia 2014r. Stanowisko to nie wiąże bowiem Sądu. To, iż Wojewoda nie zakwestionował § 1 pkt 3 a) zaskarżonej uchwały, w żadnym razie nie oznacza, że nie może tego uczynić sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę. Już więc z tych powodów stwierdzić należało, że przepis § 1 pkt 3 a) Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] 2014r jest niezgodny z przepisami prawa materialnego, albowiem przewiduje on opłatę za odprowadzenie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych między innymi z powierzchni dachów. Ponadto kwestionowany przepis – skierowany do indywidualnych odbiorców wody - przesądza o naliczeniu opłat za pochodzące z wód opadowych i roztopowych ścieki, odprowadzane zarówno do kanalizacji deszczowej, jaki i kanalizacji ogólnospławnej. Tymczasem zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia Koszty odprowadzania ścieków opadowych lub roztopowych kanalizacją ogólnospławną stanowią - wspólne dla wszystkich taryfowych grup odbiorców usług kanalizacyjnych – koszty związane z odprowadzaniem ścieków. Zatem kwestionowany zapis Uchwały z 28 lutego 2014r. niewątpliwie narusza ww. przepis prawa materialnego. Zdaniem Sądu przepisy ww. ustawy i rozporządzenia nie naruszają: dyrektywy 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991), dyrektywy 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 330 z 05.12.1998) i dyrektywy 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000). Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust 3 lit. a) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...]2014r. w sprawie zatwierdzenia taryf za dostawę wody na terenie miasta i gminy M.. Oceniając cofnięcie skargi co do § 1 pkt 3b zaskarżonej uchwały, Sąd zważył, iż zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) skarżący może cofnąć skargę. Czynność ta wiąże sąd, o ile nie zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z powyższej regulacji wynika, iż do chwili wydania wyroku strona skarżąca ma wpływ na przebieg postępowania wszczętego z jej skargi i tym samym może wycofać wniesiony przez siebie środek zaskarżenia, a sąd zobligowany jest wolę strony uwzględnić. Zakres kontroli sądu ograniczony jest w takim przypadku do zbadania, czy zachodzą okoliczności wskazujące, iż cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zdaniem Sądu w badanym przypadku wskazane okoliczności nie zachodzą. W przypadku skutecznego cofnięcia skargi sąd wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uznając zatem, iż w niniejszej sprawie częściowe cofnięcie skargi jest skuteczne i dopuszczalne, w rozumieniu art. 60 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku. O wykonalności uchwały w zaskarżonej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).