II SA/Po 638/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2012 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Wójt Gminy G. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) ustalił na rzecz A. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie z niezbędną infrastrukturą techniczną, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na myjnię samochodową, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J., gmina G. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z utratą ważności poprzedniego planu miejscowego. Z analizy dokonanej przez organ wynika zarazem, że planowana inwestycja zwolniona jest z zachowania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 61 ust. 2 tejże ustawy. Pozostałe natomiast wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tejże ustawy zostały spełnione. Ponadto w toku postępowania uzyskano pozytywne uzgodnienia: Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], Zarządu Dróg Powiatowych w P. – postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], jak również Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz Starosty P., którzy w terminie wynikającym z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy nie zajęli stanowiska. Nadto organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zastrzeżenia wobec przedmiotowej inwestycji wniósł M. F. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. M. F. odwołał się od powyższej decyzji, sprzeciwiając się realizacji opisanego przedsięwzięcia z uwagi na i tak już znaczne uciążliwości, jakie wytwarza pobliski zakład przemysłowy – topialnia tłuszczy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że teren planowanej inwestycji został w poprzednio obowiązującym planie przeznaczony na cele produkcyjne. Tym samym zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane przedsięwzięcie było zwolnione ze spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Dla pozytywnego załatwienia wniosku inwestora wystarczało zatem wypełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tejże ustawy. Ponadto zaskarżona decyzja w pkt 7 wprowadza zapisy mające na celu ochronę interesów osób trzecich, w tym również zakaz zmiany kierunku spływu wody oraz zakaz odprowadzania ścieków deszczowych na grunty sąsiednie. Szczegółowa ocena, czy przedsięwzięcie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, będzie natomiast przedmiotem postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na budowę. Jak wynika przy tym z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego) M. F. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując raz jeszcze na uciążliwość sąsiedztwa pobliskiego zakładu przemysłowego – topialni tłuszczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy określenie warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku inwestora o wydanie takiego właśnie aktu wymaga z kolei w świetle art. 61 ust. 1 powołanej ustawy spełnienia następujących wymogów: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą, uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Istotne znaczenie w kontekście niniejszej sprawy posiada nadto także art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylający konieczność spełniania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy w przypadku inwestycji produkcyjnych, zlokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w poprzednio obowiązujących planach miejscowych. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy zauważyć, że zarówno w decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 40-42 akt adm. organu I instancji), jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] (k. 52-53 akt adm. organu I instancji), a także w wynikach analizy – załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji (k. 37-38 akt adm. organu I instancji) organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły, że teren przedsięwzięcia w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przeznaczony był pod inwestycje produkcyjne. Trzeba jednak podkreślić, że żaden z tych dokumentów nie wskazuje wyraźnie, o jakim planie miejscowym jest mowa, ani nie podaje choćby daty jego uchwalenia czy miejsca jego publikacji. Co więcej powoływany ogólnikowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się w żadnej formie (wypisów, wyrysów, wyciągów itd.) w aktach sprawy. Tym samym powstaje zdaniem Sądu uzasadniona wątpliwość, czy organy słusznie powołały się w niniejszej sprawie na art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba przy tym zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zgodnie z ogólną zasadą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) dwuinstancyjne, co oznacza z kolei, że organ odwoławczy powinien na nowo rozpatrzyć całą sprawę, przedłożoną mu w związku z wniesienia odwołania. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło poprzestać w przedmiotowej sprawie jedynie na powtórzeniu argumentacji organu I instancji, lecz powinno we własnym zakresie zweryfikować, czy powoływany plan miejscowy rzeczywiście istniał oraz jakie były jego postanowienia. Brak ten mógł być zatem usunięty przez organ II instancji, co jednak nie nastąpiło. Tym samym zasadne stało się uchylenie wskazanej wyżej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. Należy także zwrócić uwagę na konieczność rozważenia, czy realizacja przedsięwzięcia polegającego na realizacji myjni samochodowej wyczerpuje w istocie opis inwestycji produkcyjnej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero bowiem taki charakter przedsięwzięcia pozwala zastosować wspomniany przepis. W tej mierze należy zatem ustalić w szczególności, czy przedmiotowa myjnia samochodowa będzie wchodziła w skład istniejącego już na sąsiednim terenie przedsiębiorstwa – topialni tłuszczy, a wtedy wymóg z art. 61 ust. 2 tejże ustawy wydaje się spełniony, czy też planowany obiekt przeznaczony jest raczej do powszechnego użytku, a w konsekwencji inwestycja miałaby raczej charakter usługowy niż produkcyjny. W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organ odwoławczy nie rozważył materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika tymczasem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasadę tę precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz rozpatrzenie go jako całość. Jak wynika ponadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy dana okoliczność została rzeczywiście udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi więc wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno ustalić, czy dla terenu inwestycji rzeczywiście obowiązywał plan miejscowy (ze wskazaniem danych identyfikujących ten plan), jaka była treść jego postanowień odnośnie terenu przedmiotowej inwestycji, a nadto rozważyć, czy planowane przedsięwzięcie wyczerpuje w istocie opis inwestycji produkcyjnej. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.