II SA/Po 641/13

Dnia 23 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2013 roku Nr [...], II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 686/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Kierownik Urzędu) z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm. dalej jako: ustawa o świadczeniu pieniężnym). W dniu [...] stycznia 2013 r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło żądanie zainteresowanego z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W piśmie tym strona domagała się rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego, argumentując, że w pełni spełnia warunki do uzyskania "dodatku do świadczeń dla osób deportowanych do pracy przymusowej przez III Rzeszę określone w ustawie i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r.". Do pisma dołączył dokumentację, która jego zdaniem przemawia za uznaniem wywiezienia do pracy przymusowej na okres 32 miesięcy. Kierownik Urzędu w dniu [...] marca 2013 r. (data doręczenia) wezwał stronę do sprecyzowania, czy wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 (145a) Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) czy też o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa; zarazem organ przybliżył w piśmie treść przywołanych przepisów. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania przez stronę trybu rozpoznania sprawy zainteresowany wskazał, że wnosi o rozpoznanie wniosku w trybie art. 154 kpa. Argumentował, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 40/07 prawodawca dokonał ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz.U. nr 72, poz. 380) zmiany przepisu art. 2 pkt 2 w ten sposób, że przez deportację uznał także wywiezienie do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy nie tylko poza terytorium państwa polskiego, ale i w jego granicach. Podniósł, ze wobec zmiany przepisów w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej, a jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. przez zrównanie przesłanek, od których zależy nabycie uprawnień, wnosi o uchylenie dotychczas w sprawie wydanych decyzji i rozpoznanie jego wniosku, mając na uwadze aktualny stan prawny, a w konsekwencji przyznanie uprawnień zgodnie z żądaniem wniosku. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] organ odmówił uchylenia decyzji własnej wydanej w przedmiocie uprawnienia do świadczenia przewidzianego w wyżej powołanej ustawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie można uznać za słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 kpa dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego spraw, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej, że strona nie podlegała represji, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Organ, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdził, że nowelizacja ustawy w istocie nie zmieniła treści normatywnej podstawy orzekania w niniejszej sprawie, w której wiąże organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2012 r., nr 270 ze zm.] – dalej: p.p.s.a.) wyrok tutejszego Sądu z dnia z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 686/10. We wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na zamianę przepisu art. 2 powołanej ustawy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 40/0 w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a wnioskiem strony z dnia [...] stycznia 2013 r. i domagała się uchylenia tak decyzji z dnia [...] 2013 r., jak i wcześniejszej decyzji własnej organu z dnia [...] czerwca 2010 r. i przyznania uprawnień do świadczenia. Kierownik Urzędu, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] stycznia 2013 r. do Urzędu wpłynął wniosek strony w przedmiocie przyznania uprawnienia, doprecyzowany w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. jako wniosek o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu [z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w trybie art. 154 kpa. Organ uznał, że strona nie wykazał, aby za uchyleniem decyzji w trybie art. 154 kpa przemawiał interes społeczny lub słuszny interes wnioskodawcy. Podniósł, że w analogicznych sprawach wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, a przyznanie go w takich warunkach wnioskodawcy koliduje z interesem społecznym oraz utrwalonym w tej kwestii orzecznictwem. Organ odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto podniósł, że wprawdzie stan prawny, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, od chwili wyrokowania przez tutejszy Sąd uległ zmianie w dniu 20 kwietnia 2011 r. poprzez znowelizowanie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż wnioskodawca nie podlegał represjom w rozumieniu przepisów ustawy, tak wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i w znowelizowanym z dniem 20 kwietnia 2011 r. przepisem art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Dodał, że wnioskodawca powołał się na te same okoliczności, które zostały wcześniej rozpatrzone przez organ w trakcie postępowania zwyczajnego, zaś po zmianie przepisu art. 2 pkt 2 powołanej ustawy, uzyskanie świadczenia nadal uzależnione jest od wystąpienia szczególnej dolegliwości represji w formie deportacji, co odnosi się również do deportacji (wywiezienia) w granicach przedwojennego państwa polskiego. Organ uznał, że brak jest podstaw do uchylenia w oparciu o przepis art. 154 kpa decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W skardze na decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. M., zarzucając naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz.U. nr 72, poz. 380), domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do świadczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołał argumentację zbieżną z wcześniej przedstawionymi w odwołaniu, która jego zdaniem przemawia za tym, że był deportowany do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym i przez okres deportacji od 1942 r. do listopada 1945 r. został pozbawiony wszelkiego kontaktu z rodziną. Zarzuty i wnioski skargi strona podtrzymała na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji, wniósł o jej oddalenie. Przywołał także wiążące go w sprawie stwierdzenie zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 686/10, że "(...) skarżący nie spełnił nie spełnił wszystkich przesłanek koniecznych do uzyskania świadczenia, bowiem co prawda wykonywał pracę przymusową przez okres co najmniej 6 miesięcy na terytorium państwa polskiego, jednakże nie został poddany w tym celu deportacji. Natomiast pracę przymusową na terenie Niemiec wykonywał przez okres krótszy niż 6 miesięcy, od [...] stycznia 1945 r. do [...] maja 1945 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, jakkolwiek nie z przyczyn podniesionych w skardze. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, m.in. jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 (lit. b i lit. c) p.p.s.a. Sąd, rozpoznając sprawę, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolując sprawę w tym zakresie, Sąd stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., doprecyzowanego pismem z dnia [...] marca 2013 r., doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozpoznając ten wniosek, organ w sposób niedostatecznie rozważony i uzasadniony rozstrzygnął sprawę w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 kpa. Wprawdzie wyboru tego trybu dokonał sam skarżący, jednak nastąpiło to na skutek wezwanie strony przez organ do wskazania podstawy prawnej rozpatrzenia sprawy spośród dwóch wskazanych przez organ, tj. w trybie wznowienia postępowania lub w trybie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa. Jakkolwiek to do strony należy wybór trybu, w którym domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej i co do zasady organ jest związany w tym zakresie jej żądaniem, jednakże z wyrażonej w art. 7 kpa zasady praworządności (działania na podstawie i w granicach prawa) oraz zasady informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 kpa) wynika, że organ administracyjny powinien z urzędu uwzględniać przepisy szczególne wprowadzające swoiste tryby weryfikacji decyzji ostatecznych względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem organ nie uwzględnił, że z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym (Dz.U. nr 72, poz. 380), która weszła w życie z dniem 20 kwietnia 2011 r., wynika, iż zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Dodać należy, że w niniejszej sprawie organ w ogóle nie wskazał stronie możliwości rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisu art. 2 ustawy zmieniającej. Wobec powyższego uprawniony jest wniosek, że bez należytego rozważenia, jaka jest sytuacja skarżącego, organ przedwcześnie rozpoznał ten wniosek w trybie art. 154 kpa bez odniesienia jego sytuacji do powołanego przepisu wprowadzającego szczególny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, odmawiających prawa do świadczenia na podstawie przepisów ustawy w jej dotychczasowym brzmieniu, w stosunku do określonej grupy osób deportowanych (wywiezionych) do pracy przymusowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia przepisu wprost wynika, że wymienione w nim zostały enumeratywnie przesłanki zmiany decyzji ostatecznej, jak również że zmiana stanu prawnego nie stanowi przesłanki do prowadzenia postępowania w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 446/05 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. zmieniającej ustawę o świadczeniu pieniężnym przewidziano ponowne uruchomienie postępowania wcześniej, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, zakończonego decyzja ostateczną. Zmiana stanu prawnego powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym (procesowym), lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, która podlega całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie II GSK 26/11). Należy zatem uznać, że organ nie rozstrzygnął w ogóle, czy postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. winno być prowadzone jako autonomiczne postępowanie merytoryczne w trybie art. 2 ustawy zmieniającej i przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, czy też w trybie art. 154 kpa, bez uwzględnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniu pieniężnym oraz przesłanek wymienionych w art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 653/12 – dostępny jw.). Ze względu na rodzaj i wagę naruszenia przepisów postępowania, mających zasadniczy wpływ na wynik sprawy, niezbędne okazało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2013 r. Obraza przepisów postępowania polegała bowiem na uruchomieniu trybu nadzwyczajnego przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego przed rozważeniem rozpoznania żądania strony jako swoistego środka prawnego przewidzianego w ustawie szczególnej (wniosku o zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej prawa do świadczenia pieniężnego), prowadzącego w istocie do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie nadzwyczajnym. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania, stanowiące zarazem wskazania co do kierunku prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I i III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając złożony wniosek oraz wysokość uiszczonego przez stronę wpisu od skargi.