II SA/Po 641/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. Uchyla zaskarżone postanowienie, II. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") wstrzymał inwestorowi tj. A. S.A. z siedzibą w W. prowadzenie robót budowlanych, polegających na wybudowaniu trzech wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.) oraz nałożył na wyżej wymienionego inwestora obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego opisanych wyżej urządzeń reklamowych wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 Pr.bud. wraz z ważnym w dniu sporządzenia tego projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r, poz. 1493), c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. do Inspektoratu wpłynęło podanie Wydziału Urbanistyki i Architektury [...] z dnia [...] r., poddające w wątpliwość legalność robót budowlanych związanych z posadowieniem urządzeń reklamowych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.). Z podania tego wynika, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej dysponuje jedynie decyzją z dnia [...] r., nr [...] (sygn. [...]), zezwalającą A. S.A. na usytuowanie "tymczasowego obiektu budowlanego przewidzianego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej - o funkcji nośnika reklamy w formie tablicy reklamowej naziemnej 5,04 x 2,36 - 3 szt. przy [...]", a także pismem z dnia [...] r., zezwalającym na dalsze funkcjonowanie tych nośników reklamowych. W dniu [...] r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...], podczas której stwierdzili, że w pobliżu zbiegu ul. [...] i [...] zlokalizowane są trzy wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe A. S.A. W dalszej kolejności wyjaśniono, że w dniu [...] r. w siedzibie PINB stawił się wezwany uprzednio przedstawiciel [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. - J. J., który oświadczył, że przedmiotowe trzy nośniki reklamowe A. S.A. powstały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], inwestorem ich wzniesienia jest A. S.A. Urządzenia te funkcjonują na podstawie umowy z dnia [...] r. i prawdopodobnie powstały po zawarciu tej umowy w [...] r., a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Ponadto zeznający wskazał, że urządzenia te funkcjonują na działce nr [...] w sposób nieprzerwany od dnia ich pierwotnego powstania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do akt sprawy pozyskał także z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...] w P. zdjęcia lotnicze tej części działki nr [...], na której posadowione są sporne nośniki, pochodzące z 18.05.1997 r., 1.05.1999 r. oraz 29.03.2001 r. W dniu [...] r. w siedzibie PINB stawił się pełnomocnik inwestora, który podkreślił, że przedmiotowe nośniki reklamowe powstały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], a na ich dalsze funkcjonowanie akceptację wyraził organ administracji architektoniczno - budowlanej w piśmie z dnia [...] r. Pełnomocnik podniósł, że trzy nośniki reklamowe widoczne na zdjęciach lotniczych z dnia 18 maja 1997 r. i 1 maja 1999 r. nie są tymi urządzeniami, które wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. W ocenie pełnomocnika potwierdza to różnica w usytuowaniu nośników na działce widoczna na zdjęciu lotniczym z dnia [...] r. w stosunku do zdjęć z poprzedniego okresu. Pełnomocnik oświadczył, że nośniki uwidocznione na zdjęciach z lat 1997 i 1999, po utracie ich przydatności zostały usunięte i w ich miejsce, na podstawie udzielonego w dniu [...] r. pozwolenia, wykonano nowe, obecnie istniejące nośniki reklamowe. Przechodząc do meritum sprawy organ I instancji podniósł, że dokumentacja fotograficzna posesji (zdjęcia lotnicze) nie pozwala wysnuć wniosku, że nośniki uwidocznione na zdjęciach z lat 1997 i 1999 r. są innymi, niż te przedstawione na zdjęciu z 2001 r. W ocenie PINB są to te same nośniki reklamowe, natomiast opisana przez spółkę zmiana usytuowania tych urządzeń wynikająca z oceny ich umiejscowienia w stosunku do tzw. "małej reklamy posadowionej obok" jest nietrafna, bowiem na zdjęciu z 2001 r. owa "mała reklama" stojąca obok, zdaje się być inną tablicą reklamową, niż ta uwidoczniona na zdjęciach z 1997 i 1999 r. A zatem to nie nośniki reklamowe A. zmieniały lokalizację, lecz usytuowana obok "mała reklama", która według spółki ma być punktem odniesienia. Ponieważ wszystkie trzy zdjęcia lotnicze wykonano w tej samej skali (1:500) i z tej samej perspektywy, dokonany pomiar usytuowania nośników (np. w stosunku do granic działki) nie wykazuje zasadniczych różnic pomiędzy okresami 1997 - 1999 - 2001 r. Wreszcie, wygląd nośników nie wykazuje różnic między wskazanymi okresami. Ponadto także przedstawiciel użytkownika wieczystego posesji J. J. wyjaśnił, że nośniki powstały na podstawie umowy z dnia [...] r. i od tego okresu funkcjonują w sposób nieprzerwany na posesji. Tak zgromadzony materiał dowodowy w ocenie PINB dowodzi, iż sporne urządzenia reklamowe zostały wzniesione po dniu [...] r. (dzień zawarcia umowy udzielającej inwestorowi uprawnienia cywilnoprawnego do wykorzystania nieruchomości w celu wykonania urządzeń reklamowych), a przed dniem 18 maja 1997 r. – pierwsze zdjęcie lotnicze z widocznymi wykonanymi nośnikami reklamowymi. Wniosek ten wynika z oświadczeń przedstawiciela [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P., treści przedłożonej do akt sprawy kopii umowy z dnia [...] r., a także zdjęć lotniczych posesji, którymi dysponuje Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P.. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny, tj. bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także bez dokonania skutecznego zgłoszenia. Fakt nieuzyskania wymaganego przez konkretny przepis Prawa budowlanego pozwolenia na budowę oznacza, że urządzenia reklamowe objęte niniejszym postanowieniem stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr.bud. Ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie stwierdził przewidzianych w art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud. przesłanek do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki (w szczególności dla nieruchomości nie uchwalono dotąd miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), przystąpił do rozważenia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W związku z powyższym konieczne jest wydanie niniejszego postanowienia i nałożenie na właściciela obowiązku uzyskania i dostarczenia do PINB dokumentów, o których mowa w jego sentencji. W zażaleniu z dnia [...] r. spółka A. S.A. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niewyczerpującej i wybiórczej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy skutkującego błędnym ustaleniem, że trzy wolnostojące urządzenia reklamowe przy ul. [...] w P. istniejące do dnia dzisiejszego powstały przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy przedmiotowe urządzenia reklamowe powstały po dniu [...] r. tj. po wydaniu decyzji po pozwoleniu na ich budowę, a reklamy widoczne na zdjęciach lotniczych z lat 1997 i 1999 przedstawiają inne tablice reklamowe. W uzasadnieniu spółka zakwestionowała wyjaśnienia J. J., ponieważ zawarcie umowy najmu w żaden sposób nie przesądza, że tablice reklamowe muszą być tymi samymi, które istniały w 1996 r. Podniosła, że wyjaśnienia J. J. są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony twierdzi, że przedmiotowe trzy reklamy zostały wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., w dalszej część twierdzi, że "prawdopodobnie" powstały po zawarciu umowy najmu, a przed wydaniem pozwolenia na budowę, a następnie podaje, że urządzenia te nieprzerwanie funkcjonują od dnia ich pierwotnego powstania. Co więcej, organ administracji nie ustalił od kiedy J. J. pracuje w Spółdzielni i skąd ma wiedzę o przedmiotowych reklamach. W dalszej kolejności inwestor wyjaśnił, że istniejące obecnie na działce nr [...] urządzenia reklamowe A. S.A. powstały dopiero po dniu wydania pozwolenia na ich budowę w dniu [...] r. Trzy nośniki reklamowe widoczne na zdjęciach lotniczych z dnia 18 maja 1997 r. i z dnia 1 maja 1999 r. nie są tymi urządzeniami, które wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Potwierdza to różnica w usytuowaniu nośników względem oznaczonej na żółto granicy działki, a także względem tablicy reklamowej znajdującej się w pobliżu przedmiotowej inwestycji, na zdjęciu lotniczym z dnia 29 marca 2001 r., w stosunku do zdjęć wcześniejszych. Spółka podniosła, że zeznania świadka E. P. potwierdzą, że istniejące obecnie urządzenia reklamowe powstały na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Do zażalenia spółka dołączyła zdjęcia lotnicze z naniesionymi punktami orientacyjnymi i wymiarami w terenie. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że istniejące obecnie trzy urządzenia reklamowe należące do A. S.A. uwidocznione na zdjęciach z lat 1997 r., 1999 r. i z 2001 są to te same nośniki reklamowe, natomiast opisana przez spółkę zmiana usytuowania tych urządzeń wynikająca z oceny ich umiejscowienia w stosunku do tzw. "małej reklamy posadowionej obok", nie może odnieść skutku, bowiem na zdjęciu z 2001 r. tzw. "mała reklama" stojąca obok, jest inną tablicą reklamową, niż ta, która była uwidoczniona na zdjęciach lotniczych z 1997 r. i 1999 r. Organ odwoławczy podzielił więc opinię organu I instancji, że to nie przedmiotowe nośniki reklamowe zmieniały lokalizację, lecz usytuowana obok "mała reklama", która ma być punktem odniesienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił również, że zdjęcia lotnicze zawarte w aktach sprawy wykonano w tej samej skali (1:5000) i z tej samej perspektywy, wobec czego dokonany pomiar usytuowania nośników (chociażby w stosunku do granicy działki) nie wykazuje zasadniczych różnić pomiędzy okresami 1997-1999-2001 r. Również wygląd reklam nie różni się między poszczególnymi wskazanymi okresami czasu. Dodatkowego podkreślono, że przedstawiciel użytkownika wieczystego działki nr [...] tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. J. J. wskazał, iż nośniki reklamowe powstały na podstawie umowy z dnia [...] r. i od tego czasu funkcjonują w sposób nieprzerwany. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niewyczerpującej i wybiórczej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skutkującego błędnym ustaleniem, że trzy wolnostojące urządzenia reklamowe przy ul. [...] w P. istniejące do dnia dzisiejszego powstały przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych przedstawionych przez stronę, w szczególności dowodu z zeznań świadka E. P. bez wskazania przyczyn nieprzeprowadzenia tego dowodu oraz nie odniesienie się do jakichkolwiek zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. W uzasadnieniu skargi spółka powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Ponadto podniosła, że organ drugiej instancji powielił w całości uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. Organ odwoławczy odniósł się do "małej reklamy" wzmiankowanej w poprzednich pismach strony, a nie odniósł się do argumentacji skarżącej z zażalenia oraz do zdjęć lotniczych załączonych do zażalenia, na których doskonale widoczne są różnice w usytuowaniu reklam przed i po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka wskazała również, że organ odwoławczy w ogóle nie zapoznał się z treścią zażalenia, ponieważ w jego treści strona złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka E. P. na okoliczność wybudowania reklam na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Tymczasem organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia nawet nie wskazał, dlaczego tego dowodu zdecydował się nie przeprowadzać, rażąco naruszając art. 8 i 107 par. 3 K.p.a. Lekceważąca postawa organu drugiej instancji polegająca na nie odniesieniu się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu oraz wniosków dowodowych tam wskazanych, doprowadziła de facto do ograniczenia postępowania do jednej instancji. Inwestor podkreślił również, że brak odniesienia do zarzutów zażalenia oraz zgłoszonych wniosków dowodowych faktycznie uniemożliwia weryfikację stanowiska organu odwoławczego w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], który działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud.") wstrzymał inwestorowi tj. A. S.A. z siedzibą w W. prowadzenie robót budowlanych, polegających na wybudowania trzech wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.) oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia wszystkich dokumentów potrzebnych do legalizacji tych obiektów. W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak przy tym wynika z art. 48 ust. 2 Pr.bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr.bud., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast stosownie do treści art. 48 ust. 5 Pr.bud., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z wyżej cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że dopiero bezsporne ustalenie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, a budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów potrzebnych do legalizacji tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał, co zaaprobował następnie organ odwoławczy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny, tj. bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także bez dokonania skutecznego zgłoszenia. Oznacza to, że urządzenia reklamowe objęte niniejszym postanowieniem stanowią samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr.bud. Ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie stwierdził przewidzianych w art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud. przesłanek do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki (w szczególności dla nieruchomości nie uchwalono dotąd miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), przystąpił do rozważenia możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W związku z tym wydał postanowienie nakładające na właściciela obowiązek uzyskania i dostarczenia do PINB dokumentów niezbędnych do legalizacji spornych nośników reklamowych. Z kolei skarżąca spółka konsekwentnie podnosi, że sporne urządzenia reklamowe nie stanowią samowoli budowlanej, albowiem powstały na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na ustanowienie tymczasowego obiektu budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Wobec tego kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy trzy wolnostojące, trwale związanych z gruntem urządzenia reklamowe na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.) zostały posadowione w warunkach samowoli budowlanej, czy też nie. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdzając, że sporne urządzenia reklamowe powstały w warunkach samowoli budowlanej powołały się na wyjaśnienia złożone przez przedstawiciela [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. J. J. (k. 41 akt adm. organu I instancji), treść przedłożonej do akt sprawy kopii umowy z dnia [...] r. (k. nienumerowana akt), a także zdjęć lotniczych posesji wykonanych w skali 1:500 w dniach 18 maja 1997 r. (k. 53 akt adm. organu I instancji), 1 maja 1999 r. (k. 52 akt adm. organu I instancji) oraz 29 marca 2003 r. (k. 51 akt adm. organu I instancji), udostępnionych przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P.. Z kolei skarżąca spółka kwestionując twierdzenia organów powołuje się na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego przewidzianego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej – o funkcji nośnika reklam w formie tablicy reklamowej naziemnej 5,04 x 2,36 – 3 szt. przy [...] (k. nienumerowana akt), zgłoszenie przedłużenia funkcjonowania nośników reklamowych typu bilboard – 3 szt. naziemne z dnia [...] r. (k. nienumerowana akt) oraz pismo Urzędu Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], w którym potwierdzono zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu trzech nośników reklamowych (przedłużenie funkcjonowania) na terenie nieruchomości w P. [...] i nie zgłoszono sprzeciwu (k. nienumerowana akt). W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia, że zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do przesądzenia opisanej kwestii. Należy bowiem zauważyć, że w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] wraz z planem zagospodarowania terenu, z którego wynikałoby szczegółowe określenie lokalizacji inwestycji. Co prawda w aktach znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:500 obręb W., ark. 25, działka [...], według stanu na dzień [...] r. (k. nienumerowana akt), niemniej z jej treści nie wynika, że jest to element projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...]. Co więcej, na mapie naniesiono obiekty o długości 5,20, a zgodnie z wymienioną decyzją tablica reklamowa miała mieć długość 5,04. W aktach sprawy nie ma również załącznika mapowego do umowy z dnia [...] r., a zgodnie z § 1 tej umowy, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wyraża zgodę na postawienie 8 reklam o wymiarach 5,20 x 2,68 na Osiedlu [...]. Szczegółową lokalizację reklam strony określiły na mapce sytuacyjnej stanowiącej załącznik do umowy. Sąd zauważa, że na k. 37 akt adm. organu I instancji znajduje się nieopisany plan sytuacyjny, ukazujący schemat Osiedla [...], jednak w aktach nie znajduje się on zaraz za umową, a w jego treści nie zaznaczono w żaden sposób, że jest to załącznik do umowy z [...] r. Dalej należy dostrzec, że jednym z załączników do zgłoszenia zamiaru budowy, wykonania robót budowlanych (przedłużenie funkcjonowania nośników reklamowych) z dnia [...] r. była mapa zasadnicza/ewidencyjna z naniesioną lokalizacją, jednak Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy być może tym razem nie chodzi o mapę zasadniczą w skali 1:500 obręb W., ark. 25, działka [...], według stanu na dzień [...] r. (k. nienumerowana akt). Nadmienić również wypada, że Urząd Miasta P. potwierdził przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na posadowieniu trzech nośników reklamowych (przedłużenie funkcjonowania) "ściśle według załączonej dokumentacji" wskazując, że w załączeniu znajduje się opieczętowana dokumentacja, której brak w aktach sprawy. Za pismem z dnia [...] r. znajdują się co prawda jakieś dokumenty, jednak żaden z nich nie jest opieczętowany przez Urząd Miasta P.. Oprócz tego Sąd wskazuje, że organy administracji nie sporządziły w formie graficznej aktualnego usytuowania spornych nośników reklamowych na mapie wraz z określonymi odległościami od granicy działki. Jest to o tyle istotne, że dopiero porównanie stanu obecnego z lokalizacją wynikająca z pozwolenia na budowę z 1999 r. oraz zgłoszenia z 2003 r., a także ze stanem wcześniejszym (sprzed wydania pozwolenia na budowę z 1999 r.), widocznym na zdjęciach lotniczych z 18.05.1997 r. i 01.05.1999 r., pozwoliłoby na jednoznaczne określenie, czy sporne nośniki reklamowe powstały w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto jest to szczególnie istotne zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez inwestora zarzutu, że nośniki reklamowe widoczne na zdjęciu lotniczym z 1 maja 1999 r. znajdują się w innej odległości od granicy działki, niż na zdjęciu lotniczym z 29 marca 2001 r. Pełnomocnik spółki przedstawił w tym zakresie własne wyliczenia i naniósł je na zdjęcia lotnicze (różnica w usytuowaniu obiektów od granicy działki według wyliczeń skarżącego wynosi 1 m), jednak organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii. A skoro organ odwoławczy twierdzi, że zdjęcia lotnicze zostały wykonane w tej samej skali i z tej samej perspektywy, to nie może jednocześnie twierdzić, że dokonany pomiar usytuowania nośników nie wykazuje "zasadniczych" różnic pomiędzy okresami 1997 – 1999 – 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w kwestii usytuowania nośników zamiast odnieść się do zarzutu spółki powtórzył jedynie za organem I instancji argumentację dotyczącą usytuowania ich względem tzw. "małej reklamy". Sąd zauważa jednak, że ten argument nie był już podnoszony przez skarżącą na etapie postępowania zażaleniowego. Wobec tego należy wskazać, że organ odwoławczy nie ustalił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tj. w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości nie ustalił, czy sporne nośniki reklamowe powstały w warunkach samowoli budowlanej, czy też powstały na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a w konsekwencji, czy organ I instancji miał podstawę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu nadzoru budowlanego nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i są co najmniej przedwczesne. Odnosząc się z kolei do kwestionowanych przez skarżącą zeznań przedstawiciela [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. J. J. należy zauważyć, że organy opierając się na jego wyjaśnieniach w żaden sposób nie wyjaśniły kim jest J. J., tj. skąd może posiadać wiedzę istotną dla sprawy (pracował/pracuje w spółdzielni, na jakim stanowisku, czy zajmował się sprawami administracyjnymi), a w konsekwencji, dlaczego organ oparł się na jego wyjaśnieniach. Odnośnie samych wyjaśnień należy wskazać, że protokół z jego zeznań z dnia [...] r. (k. 41 akt adm. organu I instancji) jest sporządzony nieczytelnym pismem ręcznym, więc można jedynie domyślać się jego treści. Tymczasem protokoły i dokumenty sporządzone w toku postępowania powinny być tak sporządzone, aby cała ich treść mogła być jednoznacznie odczytana. Przez czytelność protokołów i dokumentów należy rozumieć zewnętrzną komunikatywność treści w nich zawartych, potrzebną dla podjęcia prawidłowej decyzji merytorycznej. Nie ma tu żadnych wyłączeń, dlatego też prowadzący postępowanie winien tak zadbać o czytelność materiałów zgromadzonych w postępowaniu, by te również nie budziły wątpliwości co do swej pozornie czytelnej treści i nie stwarzały barier dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Wobec tego w przypadku nieczytelnego charakteru pisma pracownika organu koniecznym jest sporządzanie na komputerze czytelnego odpisu i dołączanie go do akt sprawy. Uwaga ta dotyczy również protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] r. (k. 36 akt adm. organu I instancji), protokołu ze złożenia wyjaśnień z dnia [...] r. (k. 60 akt adm. organu I instancji), protokołu z dnia [...] r. (k. 75 akt adm. organu I instancji), protokołu z dnia [...] r. (k. 81 akt adm. organu I instancji) oraz notatki służbowej z dnia [...] r. (k. 111 akt adm. organu I instancji). Dalej Sąd zauważa, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku skarżącej o przesłuchanie E. P.. Co prawda spółka nie zawarła tego wniosku dowodowego wprost w petitum zażalenia, niemniej jednak jej intencje jasno wynikały z uzasadnienia ("zeznania E. P. potwierdzą, że istniejące obecnie urządzenia reklamowe powstały na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r."). Co prawda spółka nie wskazała kim jest E. P. i skąd posiada wiedzę o spornych nośnikach reklamowych, tym niemniej dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sugerują, że osoba ta miała bezpośredni związek ze sprawą (pieczątka Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego A. S.A. w P. E. P. widnieje na zgłoszeniu przedłużenia funkcjonowania nośników reklamowych z dnia [...] r.). Organ odwoławczy w ogóle jednak nie ustosunkował się w treści zaskarżonego postanowienia do złożonego przez stronę wniosku dowodowego, pomijając milczeniem powody odmowy jego przeprowadzenia. Wobec powyższego koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie zażalenia przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, co oznacza kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Motywy oraz tok rozumowania organu powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu postanowienia w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w zażaleniu. Uzasadnienie postanowienia organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów zażalenia albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości postanowienia organu I instancji oraz złożonych przez stronę wniosków uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane nie tylko z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Na marginesie Sąd podkreśla również, że akta administracyjne sprawy są wyjątkowo nieuporządkowane oraz posiadają braki. Przykładowo należy wskazać, że decyzja nr [...] znajduje się w aktach sprawy zarówno na k. 12 i 38 akt adm. organu I instancji, a także k. nienumerowanej w aktach z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P., przy czym tylko decyzja na k. 38 jest w całości, tj. z drugą stroną, posiadającą podpis osoby upoważnionej do jej wydania i określającą jej załączniki. Co więcej, dokumenty znajdujące się w tomie opatrzonym pieczęcią Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P. nie zostały ponumerowane. Tymczasem akta administracyjne powinny być uporządkowane i ponumerowane (każda karta powinna mieć numer). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując należy – kierując się wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku – uzupełnić materiał dowodowy o brakujące fakty i dokumenty, w tym o przedstawioną graficznie aktualną lokalizację spornych nośników reklamowych na mapie wraz z określonymi odległościami od granicy działki. Tak uzupełniony materiał dowodowy powinien posłużyć do ustalenia w sposób niewątpliwy, czy sporne nośniki reklamowe powstały w warunkach samowoli budowlanej, czy też powstały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i zgłoszenia z dnia [...] r. Ponadto organ odwoławczy odniesie się do wszystkich zarzutów zażalenia, w szczególności w sposób szczegółowy odniesie się do przedstawionych przez pełnomocnika spółki zdjęć lotniczych z naniesionymi punktami orientacyjnymi i wymiarami w terenie. Rozważy również przeprowadzenie dowodu z zeznań E. P., a w przypadku odmowy uzasadni swoje stanowisko. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo i kwotę 480 zł tytułem zwrotu opłaty za czynności adwokackie.