II SA/Po 641/19

Dnia 19 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z [...] kwietnia 2019 r. D. C. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego we [...] o udostępnieni informacji publicznej poprzez wskazanie 1. ilu lekarzy zatrudnionych jest w ZK[...]; w jakim wymiarze godzin; na jakiej umowie są zatrudnieni; jakie posiadają specjalności;, 2. Przedstawienie grafiku przyjęć osadzonych na poszczególnych oddziałach w ZK-[...] w miesiącu kwietniu 2019 r. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) Dyrektor Zakładu Karnego we [...] udzielił wnioskodawcy żądnej informacji wskazując, że "lekarze zatrudniani są na umowę o pracę oraz umowy kontraktowe w specjalnościach: urolog, otolaryngolog, medycyna rodzinna, psychiatra, stomatolog, chirurg urazowo-ortopedyczny, anestezjologia i intensywna terapia, chirurgia ogólna, dermatologia i wenerologia, lekarz chorób wewnętrznych, ortopeda traumatolog narządu ruchu, pulmonolog, okulista, neurolog. Grafiki przyjęć osadzonych stanowią część porządku wewnętrznego dostępnego w celach mieszkalnych oraz publikowanego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Jednocześnie informuję, iż pozostałe informacje zostały przedstawione w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r." ". Organ załączył również do pisma wyciąg z przepisów oraz załącznik nr [...] do Zarządzenia nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego we [...] z dnia [...] marca 2017 r. Porządek wewnętrzny dla osadzonych w zakładzie karnym typu zamkniętego – harmonogram przyjęć lekarza ogólnego i stomatologa. D. C., pismem z [...] kwietnia 2019 r., wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej "skargę" na "decyzję" Dyrektora Zakładu Karnego we [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego decyzja ta nie czyni zadość wnioskowi z [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i należy przyjąć, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, orzekł o niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w dniu [...] kwietnia 2019 r. D. C. wniósł o udzielenie informacji publicznej, poprzez podanie informacji na temat zatrudnionych w Zakładzie Karnym we [...] lekarzy oraz przedstawienie grafiku przyjęć do lekarza na poszczególnych oddziałach.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. udzielono skarżącemu informacji o ilości zatrudnionych lekarzy i ich specjalizacji, a w odniesieniu do planu (grafiku) poinformowano go, iż grafik jest zawarty w porządku wewnętrznym , dostępnym w celi mieszkalnej oraz opublikowanym na stronie BIP. Przedmiotowa sprawa nie została zatem załatwiona przez Dyrektora Zakładu Karnego we [...] poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałaby odwołanie w trybie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. D. C. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zdaniem skarżącego postanowienie Dyrektora Okręgowego jest niezgodne z prawem w całości. W ocenie skarżącego otrzymał on "suchy schemat grafiku bez żadnych danych" przyznając, że taki sam jest w porządku wewnętrznym i na stronie BIP. Według skarżącego uprawnione było w okolicznościach sprawy potraktowanie przez niego pisma Dyrektora ZK jako odmowę udostępnienia informacji i bezczynność organu oraz potraktowanie go jako decyzji. O kwalifikowaniu aktu prawnego nie świadczy zaś jego forma, ale uzasadnienie i rozstrzygnięcie. Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a to ze względów wskazanych poniżej. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektora Zakładu Karnego we [...] (zwanego dalej: Dyrektor ZK) w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej Kpa) ). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy zatem wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2394/15 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 Kpa odwołanie przysługuj jedynie od decyzji administracyjnej. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: ustawa) w art. 16 przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Art. 16 ust. 1 ustawy ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony jest warunek przedmiotowy - informacja ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji lub gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Ponadto zauważyć należy, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. W tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawie stwierdzić należy, iż w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor ZK udzielił informacji publicznych w odpowiedzi na żądanie skarżącego w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia tej informacji w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem treść, dla której przepisy ustawy nie przewidywały formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy prawidłowo uznał, iż odwołanie od powyższego pisma Dyrektora ZK jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 Kpa. Podnoszona przez skarżącego zarzuty dotyczące udostępnienia informacji publicznej w niepełnym zakresie nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, albowiem wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola postanowienia Dyrektora Okręgowego [...] czerwca 2019 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa.