II SA/Po 642/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 stycznia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi G. i A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/M. Górecka /-/St. Małek /-/B. Drzazga Skarżący – A.P. w oparciu o przepis art. 148 § 1 w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] wydaną w dniu [...].09.2003r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie Zakładu A Sp. z o.o. w miejscowości O., gmina W. W uzasadnieniu podania o wznowienie postępowania skarżący wskazał, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...].09.2003r. została wydana w postępowaniu, w którym skarżący nie brał bez swojej winy udziału chociaż od początku postępowania był stroną postępowania, a następnie został powiadomiony przez organ I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. pismem z dnia [...].09.2003r., iż w związku ze zmianą przepisów prawa budowlanego – zgodnie z art. 59 ust. 7 nie przysługuje mu przymiot strony. Skarżący twierdził, iż od momentu kiedy uzyskał taką informację nie był już przez organ I instancji informowany o przebiegu postępowania i dopiero na jego wniosek, w dniu [...].12.2003r. otrzymał kopię przedmiotowej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem z dnia [...].01.2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 65 § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a. przekazał wniosek o wznowienie postępowania według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W., wskazując w uzasadnieniu, iż pismo skarżącego nie jest odwołaniem lecz podaniem o wznowienie postępowania i zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do jego rozpoznania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Postanowieniem z dnia [...].02.2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił na wniosek skarżącego postępowanie zakończone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].09.2003r. W wyniku wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...].02.2004r. odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...] z dnia [...].09.2003r. udzielającej Fabryce B Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie Zakładu A Sp. z o.o. w miejscowości O., gmina W. na działce oznaczonej numerem geodezyjnym gruntu: [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja z dnia [...].02.2004r. została wydana z powołaniem się na przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zaś w jej uzasadnieniu organ I instancji podał, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy – wobec tego, że inwestor przedstawił pozytywne opinie Urzędu Miasta i Gminy we W., Powiatowej Inspekcji Pracy, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej we W. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. a także Wojewódzkiej Komisji do spraw Oceny Oddziaływania na Środowisko – nie widzi podstaw prawnych do uchylenia decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...].02.2004r. wniósł skarżący. Oświadczając, iż jest przeciwny wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, wskazywał na brak ustaleń inwestora z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, co – jego zdaniem – doprowadziło do tego, iż przedmiotowa inwestycja zniszczyła istniejącą sieć melioracyjną i poprzez to powoduje zatapianie gruntów rolnych, co z kolei doprowadziło do strat na nieruchomości skarżącego. Nadto skarżący wskazywał na niejednoznaczne informacje podane w operacie środowiskowym i zdawkowym – w jego ocenie – opisie technologicznym, na podstawie którego została podjęta decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Skarżący podał i to, że organ wydając przedmiotową decyzję nie wziął pod uwagę raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, który to raport nie został dołączony do akt sprawy. Wreszcie skarżący podniósł kwestię realizacji inwestycji dotyczącej komina bez wymaganego pozwolenia na budowę upatrując w tym samowolę budowlaną. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...].06.2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].02.2004r. W uzasadnieniu ustosunkowując się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, organ II instancji podał, iż występujący z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedłożył wszystkie dokumenty wymagane prawem i wobec tego spełnione zostały warunki wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a tym samym skarżona decyzja nie zawiera uchybień uzasadniających jej uchylenie. Nadto organ II instancji podał, iż prowadzone postępowanie ma za przedmiot pozwolenie na użytkowanie a więc zagadnienie dotyczące samowolnie prowadzonych robót budowlanych może stanowić ewentualnie przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, dla prowadzenia którego właściwym organem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...].06.2004r. wnieśli G. i A.P. żądając jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawy o ochronie środowiska. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym upatrują w tym, że przedmiotowa inwestycja jest wykonywana niezgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż realizowana jest w znacznej części na terenach rolnych i bez decyzji ustalającej warunki zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność przesądza – zdaniem skarżących – także o naruszeniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako, że brak jest przewidzianej prawem zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei naruszenie przepisów prawa budowlanego skarżący upatrywali w tym, iż pozwolenie na budowę dotyczyło jedynie części obiektów (hali) i było wydane na obiekt o charakterze magazynowo – biurowym, a obecnie obiekt ten jest wykorzystywany jako obiekt produkcyjny. Dalej skarżący podnieśli argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentację. Co do podnoszonych przez skarżących zarzutów, organ stwierdził, że były już one przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżących. Otóż ustalenie, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania bowiem przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. W omawianej sprawie skarżący A.P. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].09.2003r. wskazując, iż nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tejże decyzji z dnia [...].09.2003r. bowiem został poinformowany przez tenże organ administracyjny, iż wskutek zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane zgodnie z art. 59 ust. 7 nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Tak więc zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. o wznowieniu postępowania winien rozstrzygnąć organ wyższego stopnia, który równocześnie winien wyznaczyć organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tymczasem pismem z dnia [...].01.2004r. organ I instancji, który wydał ostateczną decyzję przekazał wniosek skarżącego o wznowienie postępowania organowi II instancji jako odwołanie od decyzji a organ II instancji postanowieniem z dnia [...].01.2004r. pomimo tego, iż prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania to w oparciu o przepis art. 65 § 1 oraz 123 § 1 k.p.a. – przekazał ten wniosek według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. pomijając, iż w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wyraźnie wskazano przyczynę żądania wznowienia postępowania upatrując ją w działaniu organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Skoro przedmiotowy wniosek przekazany został według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, toteż tenże organ w dniu [...].02.2004r. wydał w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...].09.2003r. Wydając owo postanowienie organ administracyjny przesądził tym samym o dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych, a także o zachowaniu przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jednomiesięcznego terminu z art. 148 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 01.09.2001r., III S.A. 2304/99, ONSA 2001/4/179). Tymczasem wydaje się, iż przedmiotem badania organu I instancji w ogóle nie była kwestia zachowania przez wnoszącego o wznowienie postępowania terminu. Wnoszący jedynie podał, iż z pisma organu z dnia [...].09.2003r. dowiedział się, iż nie ma już przymiotu strony w tym postępowaniu i od tego czasu nie był informowany o jego przebiegu, zaś dopiero na jego wniosek, [...].12.2003r. otrzymał kopię decyzji. Organ w ogóle nie badał kiedy skarżący zgłosił wniosek o doręczenie decyzji, czy wcześniej znał jej treść. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.) nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyrok NSA z 6.10.2000r., I S.A. 855/99, Lex nr 54136). Nadto strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (wyrok NSA we Wrocławiu z 19.05.2000r., I S.A./Wr 1038/97, Lex nr 43046). Niemniej ta kwestia została podniesiona przez Sąd orzekający tylko ubocznie. Skarżona decyzja jak i ją poprzedzająca decyzja z dnia [...].02.2004r. – nie mogą się ostać bowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów procesowych. Otóż organ I instancji wydając decyzję z dnia [...].02.2004r. jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. – odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Podstawy wznowienia postępowania zostały w art. 145 § 1 k.p.a. wymienione enumeratywnie. Skoro organ I instancji podał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., oznacza to, iż odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej bowiem stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (art. 145 "a" nie ma w omawianej sprawie zastosowania). Tak więc w uzasadnieniu tejże decyzji organ winien podać motywy takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji nie ma ani jednego słowa na temat przyczyn wznowienia postępowania – co stanowi naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie, z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ również postępowania co do przyczyn wznowienia, a nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikać zdaje się to, iż organ odmawiając uchylenia decyzji miał raczej na uwadze przepis art. 146 § 2 k.p.a.. Jednak jeżeliby uznać, iż w istocie strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym (która to kwestia bycia przez skarżącego stroną w danym postępowaniu w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania przez organy obydwu instancji) to znaczyłoby, iż z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu i we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 25.11.1988r., IV S.A. 540/88, ONSA 1988/2/90). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracyjny kierując się powyższymi uwagami musi najpierw ustalić istnienie podstaw wznowienia postępowania. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i 145 "a" k.p.a., stąd organ administracji musi zbadać czy, i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem więc organu na tym etapie postępowania jest zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W omawianej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek, nie zaś z urzędu – organ więc związany jest wolą wnioskodawcy, który wyraźnie powołał się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie w razie pozytywnego wyniku tych czynności (dotyczy ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania), organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Tu należy pamiętać, iż takie postępowanie jest postępowaniem w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi zatem otworzyć postępowanie, przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ zatem na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Należy w tym miejscu wskazać na przepisy przejściowe (art. 103) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 7 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracyjny będzie miał na uwadze także przepis art. 150 k.p.a. Tak więc organ, który wydał decyzję ostateczną (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.), po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, obowiązany jest z urzędu stwierdzić swą właściwość (art. 19 k.p.a.) i w razie gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, winien przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.) – organu wyższego stopnia. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – orzeczono jak w sentencji. /-/M. Górecka /-/St. Małek /-/B. Drzazga kk