II SA/Po 642/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Dominik Aptacy po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/E. Brychcy /-/A. Zieliński /-/J. Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. ([...] ) na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 83 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy prawo budowlane ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości L. przez inwestora M. D. . W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonej [...] maja 2006r. kontroli ustalił, że na działce nr [...] od 2002r. trwa budowa parterowego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia o powierzchni zabudowy 13,58 m na 8,12 m. Budynek zlokalizowany został w odległości 4,20 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] i 11,50 m od granicy frontowej działki. Wzniesienie takiego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor uzyskał w dniu [...] kwietnia 2006r. ([...]), z tym że decyzja ta nie była jeszcze prawomocna. Strona postępowania złożyła, bowiem odwołanie i sprawa została przekazana do organu II instancji. Inwestor wyjaśnił, że budowę rozpoczął na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę ([...]) z dnia [...] grudnia 2001r., ale o innej lokalizacji. Decyzja ta została jednak wygaszona w dniu [...] kwietnia 2006r. na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] . Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestor naruszył przepisy ustawy prawo budowlane, a w szczególności art. 28 ust. 1, który stanowi, że roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji skutkuje zastosowaniem przepisów art. 48 prawa budowlanego. Ponieważ stwierdzono, że budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a lokalizacja obiektu jest zgodna z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy, zastosowanie mają przepisy umożliwiające zalegalizowanie obiektu po spełnieniu określonych warunków i wniesieniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust 2 prawa budowlanego). Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane, ustalił wymagania dotyczące zabezpieczeń i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Po zbadaniu kompletności i poprawności złożonych dokumentów, które zgodnie z art. 48 ust. 5 prawa budowlanego traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ uznał możliwość pozytywnego rozpoznania tego wniosku. Jednak przed wydaniem tej decyzji organ nadzoru ustalił stosowną opłatę legalizacyjną w ostatecznej wysokości [...] zł. Zażalenie na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną złożył inwestor podnosząc, że przedmiot sprawy nie dotyczy samowoli budowlanej a odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego realizowanego od dnia [...] listopada 2002r. na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2001r. Żalący się zarzucił brak rozpatrzenia wszystkich okoliczności spawy, bowiem organ nie ustalił, w jakim okresie budowany był przedmiotowy budynek. Inwestor zakwestionował także fakt, że decyzja pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2006r. nie jest ostateczna. Od decyzji tej, bowiem nie wniesiono odwołania, jak na to wskazywał organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. ([...] ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył motywy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz dodatkowo stwierdził, że zasadą prawa budowlanego jest obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę w celu realizacji wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i robót budowlanych. Organ II instancji uznał, że zmiana lokalizacji obiektu budowlanego powoduje, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inwestycję, na którą pan M. D. nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę. Możliwe stało się, więc wdrożenie procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 i następnych prawa budowlanego i skutkiem tego prawidłowo ustalono opłatę legalizacyjną i to w wysokości [...] zł. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor domagając się jej uchylenia, ewentualnie zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym mającym wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Skarżący podnosił, że błędne jest przyjęcie przez organ II instancji podstawy prawnej opłaty legalizacyjnej opartej na treści art. 49 prawa budowlanego. Przepis ten może być, bowiem stosowany wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego wykonanego z naruszeniem przepisów prawa, o których stanowi art. 48 prawa budowlanego, o ile dyspozycje zawarte w przepisie art. 49 prawa budowlanego zostaną spełnione. Zdaniem skarżącego zasady racjonalizmu, pewności i stabilności prawnych rozstrzygnięć administracyjnych nakazują przyjąć, że inwestycja realizowana w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzona była legalnie. Błędne jest, więc oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji o treść przepisu art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jeżeli w dacie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż bezspornie prawidłowe jest prowadzenie budowy przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, której wygaśnięcie stwierdzono dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Zdaniem skarżącego organ nadzoru stwierdził, że w jego ocenie aktualny stan zaawansowania inwestycji nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a obecna lokalizacja obiektu jest zgodna z aktualną i ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2006r. W takiej sytuacji zdaniem skarżącego ocena zgodności realizacji obiektu budowlanego, a więc rodzaju, skali i wagi odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach prawa budowlanego mieści się w dyspozycjach art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. W oparciu o te przepisy należałoby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego w warunkami opisanymi w pozwoleniu na budowę bez naliczenia jednak opłaty legalizacyjnej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organ bezzasadnie przyjął fakt wygaśnięcia decyzji pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2001r., co uczynił podstawą do dalszych błędnych ustaleń, iż obiekt wybudowano samowolnie. Konsekwencją powyższego była błędna kwalifikacja działań skarżącego uznanych jako naruszających przepis art. 28 i art. 48 prawa budowlanego. Przeprowadzona w dniu [...] maja 2006r. kontrola wykazała w sposób oczywisty, że roboty budowlane musiały być prowadzone w sposób legalny pod rządami wygaszonej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2001r. Skarżący wobec powyższego wskazał na zagadnienie stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2001r., bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa skoro nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że decyzja wygasła. Budowa była rozpoczęta i realizowana bez przerwy dłuższej niż dwa lata a nadto pełnomocnik działał w warunkach wyczerpujących treść art. 81 §1 i 2 kc. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2006r. o warunkach zabudowy, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki. Powyższe oznacza, że organ I instancji zobowiązany był zastosować kolejny etap postępowania legalizacyjnego i nałożyć stosowaną opłatę. Skarżący pismem z dnia 1 grudnia 2006r. uzupełnił skargę i wskazał, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, a następnie umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Wojewoda odmówił także stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2001r. Wobec powyższych faktów skarżący podniósł, iż legitymuje się ostateczną decyzją pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2006r., a nadal bezpodstawnie wobec tej samej budowy prowadzone jest postępowanie administracyjne w trybie samowoli budowlanej. W tej sytuacji zasadne są zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Opłata legalizacyjna przewidziana w art. 49 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest stosowana w odniesieniu do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy, po spełnieniu przez inwestora wymagań legalizacji obiektu wskazanych w art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy. Powołana wyżej opłata dotyczy zatem obiektu budowlanego wzniesionego, względnie wznoszonego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego trwa od 2002r. i że w dniu wizji lokalnej tj. [...] maja 2006r. budynek ten był w stanie surowym otwartym. Tych ustaleń organ odwoławczy nie skorygował, co oznacza, że uznał je za prawidłowe. Równocześnie w sprawie ustalono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] udzielono M. D. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, a następnie decyzją Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2006r. stwierdzono wygaśnięcie owego pozwolenia. Wreszcie kolejną decyzją również z [...] kwietnia 2006r. nr [...] udzielono M. D. nowego pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. W świetle okoliczności niniejszej sprawy słusznie organy orzekające uznały, że ostatnio powołana decyzja (pozwolenie na budowę) nie mogła stanowić podstawy do realizacji przedmiotowego budynku już tylko z tego względu, że w dniu przeprowadzenia wizji, podczas której stwierdzono wzniesienie obiektu, decyzja ta nie była ostateczna (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Według twierdzeń skarżącego podnoszonych już w toku postępowania administracyjnego przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2001r. Tych okoliczności organy obu instancji bliżej nie rozważyły ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że inwestor zmienił lokalizację obiektu. Należy więc wskazać, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem inwestor, który prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba, która realizowała budowę bez pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2001r. nastąpiło decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., która wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna po upływie 14 dni. Organy orzekające nie tylko nie ustaliły, ale nawet nie twierdziły, by inwestor wzniósł przedmiotowy obiekt w stanie stwierdzonym w czasie wizji lokalnej ([...] maja 2006r.) po [...] kwietnia 2006r. Jeżeli zatem owy obiekt został wybudowany w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę z 2001r., to koniecznym było ustalenie czy i w jakim zakresie odpowiadał on warunkom tego pozwolenia. Należy przy tym dodać, że w wypadku budowy z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę samowola budowlana dotycząca tych odstępstw winna być likwidowana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tego prawa. Wszakże podkreślić też trzeba, że odstępstwa, choć istotne mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu. Musi zatem istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa dokonane przy prowadzeniu robót (np. ze względu na rozmiary, lokalizację itp.). Organy obu instancji tylko ogólnie stwierdziły, że skarżący zmienił lokalizację obiektu, zatem nie sposób jest ocenić, czy w istocie skarżący wybudował nowy obiekt, nawet o tej samej funkcji, nie pozostający jednak w związku z warunkami pozwolenia na budowę z 2001r., czy też wybudował tożsamy obiekt, jakkolwiek z istotnymi odstępstwami (por. art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). Wyjaśnienie powołanych wyżej kwestii pozwoliłoby dopiero organowi orzekającemu na prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego (art. 48 lub 51 ustawy), a w konsekwencji na ocenę możliwości wymierzenia opłaty legalizacyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwczesne zatem było przyjęcie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. że wybudował budynek jednorodzinny bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tych zatem przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – jako wydane w warunkach wskazanych w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – musiały ulec uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające ustalą zatem, jakie roboty budowlane skarżący wykonał w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2001r. (do [...] kwietnia 2006r.) i czy wzniesiony w tym czasie obiekt budowlany – nawet przy zaistnieniu istotnych odstępstw od w/w pozwolenia – jest tożsamy z obiektem oznaczonym w tym pozwoleniu. Dopiero w razie ustalenia, że skarżący w podanym wyżej czasie wzniósł inny obiekt budowlany (nawet o tej samej funkcji) niż określony w pozwoleniu na budowę z 2001r. pozwoli organowi budowlanemu na przyjęcie, że budowa realizowana była w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku do omawianych robót budowlanych winny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że ewentualne roboty budowlane zrealizowane po ostatecznym wygaśnięciu pozwolenia na budowę z 2001r., a przed uzyskaniem przez skarżącego ostatecznej decyzji udzielającej nowego pozwolenia na budowę (z 2006r.) były samowolą budowlaną. Z przyczyn wyżej podanych orzeczono jak w pkt I sentencji. Orzeczenie z pkt II i III sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/E. Brychcy /-/A. Zieliński /-/J. Szaniecka kk