II SA/Po 642/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. J. i L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę[...],- zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2884/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. J. i L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 493/12 w sprawie ze skargi J. J. i L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2012 r. nr ... w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcji mebli skrzyniowych na nieruchomości położonej w Z. – działki nr ..., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wydał powołany wyrok w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia ... 2012 r. Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty K. nr ... z dnia ... 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia E. i H. K. pozwolenia na budowę hali produkcji mebli skrzyniowych na nieruchomości położonej w Z. – działki nr .... Następnie decyzją z dnia ... 2012 r. umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i L. J. Decyzją z dnia ... 2012 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że nie ma istotnego znaczenia, iż działka nr ... oddziela działkę inwestora nr ... od działki skarżących nr .... Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wywiedli J. i L. J. Zarzucili Wojewodzie Wielkopolskiemu, iż nie można ograniczać się do treści § 12 ust 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i tylko na jego podstawie przesądzać o obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przepis ten odnosi się budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi, a projektowana inwestycja nie należy do takiej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Po 493/12 oddalił skargę J. J. i L. J. na wspomnianą wyżej decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd zgodził się z organem II instancji, iż zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony postępowania winien być identyczny i ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Tym samym, rację mają skarżący wskazując, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę najczęściej będzie również właściciel nieruchomości sąsiedniej, która z natury rzeczy przeważnie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu nie mają zatem racji skarżący, że doszło do naruszenia art. 3 pkt 20 p.b. Organy obu instancji wyznaczyły obszar oddziaływania planowanej inwestycji i rozstrzygnęły kategorycznie, iż obszar ten zamyka się w granicach nieruchomości, na których inwestycja ta będzie realizowana. Skarżący nie przywołali zaś skutecznie żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniałoby stwierdzenie, iż planowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są tylko osoby wymienione w art. 28 ust.2 p.b. Interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma więc podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wbrew twierdzeniom skarżących, położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć, jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu planowanego obiektu, w którym w związku z realizacją planowanego obiektu, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Tylko te normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy też przepisy z zakresu ochrony środowiska świadczą o interesie prawnym, dającym osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Sąd wyjaśnił, że skoro oddziaływanie zaskarżonej inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora, to z żadnych przepisów nie będą wynikały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Sąd zważył też, iż ustalenia jednoznacznie wskazujące na zachowanie przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), potwierdzają ocenę o braku po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że nieruchomości skarżących - działki o nr ... nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, na których planowana jest inwestycja (działki ...). Okoliczności dokonania wcześniejszego podziału geodezyjnego działki nr ... (w efekcie którego doszło do wydzielenia działki nr ... oddzielającej teren inwestycji od nieruchomości skarżących) nie można traktować w kategoriach obejścia prawa. W efekcie podziału doszło bowiem do faktycznego, istotnego odsunięcia planowanego obiektu (o szerokość działki nr ...) od granic nieruchomości państwa J., co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oddziaływania planowanej inwestycji i wskazuje, że wobec takiego zabiegu – będącego w interesie skarżących – obszar oddziaływania planowanego obiektu, zamykający się w granicach działek ..., został jeszcze bardziej "odsunięty" od granic nieruchomości skarżących. Sąd przyznał rację skarżącym wskazującym, iż strona postępowania inwestycyjnego nie musi udowadniać negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, a wystarczające jest poprzestanie na wskazaniu możliwości takiego szkodliwego oddziaływania. W toku niniejszego postępowania skarżący nie przedstawili jednak żadnych argumentów, które uzasadniałyby możliwość szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Bezzasadne jest kwestionowanie na obecnym etapie postępowania decyzji Wójta Gminy Ł. o ustaleniu warunków zabudowy. W chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, którą związane były zarówno organy prowadzące postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, jak i sądy administracyjne. Sąd stwierdził też, że nie mają racji skarżący, jakoby organ II instancji nie zbadał okoliczności ewentualnego naruszenia przez projektowany obiekt przepisów dotyczących ochrony środowiska, a w szczególności rozporządzenia Wojewody Kaliskiego nr 65, z 20 grudnia 1996 r. o Obszarze Chronionego Krajobrazu "Doliny Rzeki Prosny", (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 1/97, poz. 1). Abstrahując od braku możliwości podnoszenia ww. zarzutu (wobec braku przymiotu strony Sąd zważył, że okoliczność ta została przez organ II instancji zbadana. Wojewoda zwrócił uwagę na znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w którym stwierdzono, iż projektowana inwestycja nie będzie wpływać na krajobraz i ukształtowanie terenu, florę, faunę oraz dobra kultury i dobra materialne, a w obiekcie nie będą występować źródła emisji substancji zanieczyszczających, działalność zakładu nie będzie pogarszać klimatu akustycznego środowiska, zakład nie będzie powodować uciążliwości w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Wskutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd odwoławczy uznał, że rację ma skarżący wskazując, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji nastąpiło z naruszeniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie budziło sporu, że krąg stron w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, objętym wnioskiem o wznowienie postępowania, to jest decyzji o pozwoleniu na budowę, winien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Jak wynika z treści ostatecznej decyzji z dnia ... 2010 r., organ w tym postępowaniu nie odkreślił obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie obowiązek ten spoczywał na organie, który rozpoznawał sprawę we wznowionym postępowaniu. Zdaniem NSA ocena Sądu I instancji o prawidłowości rozstrzygnięcia co do tego, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, została dokonana co najmniej przedwcześnie. Określając ten obszar organ administracji winien brać pod uwagę nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. NSA stwierdził, że organy orzekające oraz sąd wojewódzki oceniając, iż obszar oddziaływania inwestycji nie będzie wykraczał poza działkę inwestycyjną, oparły się m.in. na zapisach zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym wskazano, że analiza oddziaływania akustycznego obiektów wykazuje jednoznacznie, że hałas emitowany z terenu zakładu na tereny podlegające ochronie akustycznej nie będzie naruszać ochrony środowiska przed hałasem. Nie negując zapisów raportu sąd odwoławczy podkreślił, co uszło uwadze Sądu I instancji, iż pomiary hałasu emitowanego z terenu zakładu i ustalenie jego wartości na poziomie odpowiednio 32,9 dB i 36,4 dB odbywały się przy najbliższych budynkach mieszkalnych. Jednocześnie nie są kwestionowane ustalenia dokonane przez organy administracji i przyjęte przez Sąd I instancji, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jest oddalona od źródeł hałasu o ok. 148 m. Tymczasem nieruchomości, których współwłaścicielami są skarżący (działka o nr ew. ...) wprawdzie nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale są od niej oddzielone działką o nr ..., która powstała w wyniku podziału działki nr .... Przy czym intencje właścicieli działki związane z podziałem tej nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy pozostają bez znaczenia. Ani bowiem Sąd I instancji, ani organy nie wykluczyły – co do zasady - możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność skarżących, mimo że żadna z tych nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Przyjęły bowiem, że obszar oddziaływania nieruchomości zamyka się w granicach nieruchomości inwestycyjnej. Zatem fakt podziału nieruchomości nr ... nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd II instancji wskazał, że w świetle zapisów raportu nie zostało wyjaśnione przez organy administracji, a naruszenie prawa w tym zakresie nie zostało zauważone przez sąd I instancji, czy, a jeśli tak to w jakiej wysokości, immisja hałasu wystąpi na obszarze nieruchomości skarżących. Prawidłowo organy i WSA przyjęły zaś, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. z 2013, poz. 1232, ze zm.) nie określają norm hałasu dla terenów rolnych. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla przedstawionej oceny naruszenia prawa. Organy nie wyjaśniły bowiem, czy nieruchomości skarżących położone są na terenach rolnych, dla których obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, co uzasadniałoby przyjęcie, że ewentualne przekroczenie norm hałasu w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu, czy są to jedynie tereny niezabudowane, które, co do zasady, nie wykluczają możliwości ich zagospodarowania poprzez realizację zabudowy mieszkaniowej. W tej drugiej sytuacji, przekroczenie norm hałasu niewątpliwie będzie ograniczało możliwość zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Konkludując NSA stwierdził, że sąd I instancji wadliwie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracji co do tego, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa bowiem jedynie normy hałasu mierzone przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej, co jednak samo przez się nie oznacza, że nieruchomości bliżej położone nie znajdują się w obszarze takiego oddziaływania. Jedynie rację ma skarżący wskazując, że posiadanie przymiotu strony nie wiąże się w pojęciem "naruszenia interesu prawnego" danego podmiotu lecz z "posiadaniem takiego interesu". W takim zakresie sąd wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji. Jednocześnie NSA stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Fakt, że skarżący kasacyjnie wyraża odmienny od zaprezentowanego przez Sąd pogląd, co do przedstawionych kwestii nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem tego przepisu. NSA uznał, że nie można sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie jako przedwczesne uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli na ocenę, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Sąd odwoławczy nakazał sądowi I instancji, by rozpoznając ponownie sprawę ocenił prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Jednocześnie wskazał, że nie może ujść uwadze sądu wojewódzkiego, który zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem J. i L. J. o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wznowił postępowanie wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przyjmuje się, że organ administracji związany jest ustalonym w postanowieniu zakresem rozpoznania sprawy. Innymi słowy wskazując na wznowienie postępowania w oparciu o art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 2 k.p.a., organ związany jest tak określoną przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania. A zatem w taki właśnie sposób określone są "granice sprawy". W niniejszej sprawie organ określił granice jako przesłankę wymienioną w art. 145 § pkt 2 k.p.a., a zatem przyjmując, że skarżący nie posiada przymiotu strony, mógł je umorzyć jedynie w zakresie tej przesłanki. Natomiast analiza uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, że Wojewoda Wielkopolski rozpoznał sprawę w granicach przesłanki wymienionej w pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Okoliczność ta winna zostać dodatkowo wzięta pod uwagę. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481). Ponadto w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, jak i organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I FSK 1161/10, LEX nr 1068097). Z powyżej przedstawionych stanowisk wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Mając na względzie treść powołanego art. 190 p.p.s.a. kluczowe znaczenie dla ponownego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, że w niniejszej sprawie wypowiedział się już i przedstawił wykładnię prawną Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2884/12 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. J. i L. J. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 493/12 w sprawie ze skargi J. J. i L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2012 r. nr ... w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali produkcji mebli skrzyniowych na nieruchomości położonej w Z. – działki nr ..., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie, działając na wniosek J. J. i L. J. Starosta K. postanowieniem z dnia ... 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swą decyzją nr ... z dnia ... 2010 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia E. i H. K. pozwolenia na budowę hali produkcji mebli skrzyniowych na nieruchomości położonej w Z. – działki nr .... Następnie decyzją z dnia ... 2012 r. umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolski z dnia ... 2012 r. Organy obu instancji uznały, że kwestią istotną przy rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania była ocena, czy zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy wskazały, że wnioskodawcy powinni w sposób klarowny, stosownie do treści przepisów art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 p.b., wykazać z jakim przepisem wiążą ograniczenie możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Tymczasem nie wykazali tego w swojej argumentacji. Zaznaczyły też, że nie można podzielić argumentu posiadania przez nich przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Wnioskodawcy utożsamiają zaś pojęcie "obszar analizowany" z przepisów dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z "obszarem oddziaływania" określonym w przepisach budowlanych. Na badanie legitymacji stron w niniejszym postępowaniu wpływ ma zaś jedynie zakres pojęcia obszaru oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, nie zaś przesłanki rozstrzygnięcia sprawy o wydanie warunków zabudowy. Zdaniem organów wnioskodawcy nie wykazali, na czym polega konkretne ograniczenie ich swobody korzystania z nieruchomości, wynikające z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozważają jedynie potencjalne, obecnie pozostające jedynie w ich zamierzeniach, plany zagospodarowania swojej nieruchomości. Z treści art. 3 ust 20 p.b. wynika zaś, że określenie, który podmiot poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w postępowaniu, możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Skoro inwestor zamierza budować obiekt z zachowaniem odległości przewidzianych w tych przepisach, nie można mówić o oddziaływaniu tego obiektu na inne nieruchomości. W ocenie organów, Starosta K. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonał analizy wniosku inwestorów pod względem zachowania warunków Prawa budowlanego, uwzględniając naturalnie określone ostateczną decyzją Wójta z dnia ... 2010 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonał też oceny wymaganych przepisami odrębnymi opinii i uzgodnień dokonanych w sprawie. Wynikiem tej oceny było też ustalenie, że ewentualne uciążliwości w trakcie eksploatacji przyszłego obiektu nie będą wykraczać poza granice nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. W rezultacie organy orzekające uznały, iż wznowienie postępowania nie mogło nastąpić wobec braku legitymacji wnioskodawców, a nie znajdując podstaw do przypisania wnioskodawcom przymiotów stron w sprawie wznowienia postępowania, organ umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu Wojewoda Wielkopolski prowadząc postępowanie na skutek wniosku skarżących, a w jego wyniku postanowienia Starosty K. z dnia ... 2012 r. o wznowieniu postępowania i decyzji z dnia ... 2012 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a mianowicie przepisów art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. W pierwszej kolejności zważyć należy, że postępowanie to zainicjował wniosek skarżących z dnia 30 grudnia 2011 r., w którym wskazali oni dwie podstawy wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału ich jako stron w postępowaniu bez własnej winy oraz art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Starosta K. postanowieniem z dnia ... 2012 r. wznowił postępowanie, wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 2, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. Zważywszy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przyjmuje się, że organ administracji związany jest ustalonym w postanowieniu zakresem rozpoznania sprawy. Innymi słowy wskazując na wznowienie postępowania w oparciu o art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 2 k.p.a., organ związany jest tak określoną przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania. A zatem w taki właśnie sposób określone są "granice sprawy". Zważyć należy, że w niniejszej sprawie Starosta K. określił granice sprawy jako przesłankę wymienioną w art. 145 § pkt 2 k.p.a., a zatem przyjmując, że skarżący nie posiada przymiotu strony, mógł je umorzyć jedynie w zakresie tej przesłanki. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego wynika, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w granicach przesłanki wymienionej w pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (tak m.in. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, wyd. 11 str. 513). Ponadto, wracając do kwestii naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda nie wykazał w sposób dostateczny, że wnioskodawcom (skarżącym) nie przysługiwał przymiot sprawy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia ... 2010 r. Zważyć należy, że z treści wspomnianej decyzji z dnia ... 2010 r. wynika, że Starosta K. w tym postępowaniu nie odkreślił obszaru oddziaływania inwestycji. Tym samym obowiązek ten spoczywał na organach, które rozpoznawały sprawę we wznowionym postępowaniu. W ocenie Sądu, zważywszy na uchybienia procesowe, nie można przesądzić, jak uczynił to organ odwoławczy, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Krąg stron w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, objętym wnioskiem o wznowienie postępowania, to jest decyzji o pozwoleniu na budowę, winien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Zgodnie z jego treścią, w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., stronami w takim postępowaniu są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Określając ten obszar organ administracji winien brać pod uwagę nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że organ II instancji w niniejszej sprawie oceniając, iż obszar oddziaływania inwestycji nie będzie wykraczał poza działkę inwestycyjną, oparł się m.in. na zapisach zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym wskazano, że analiza oddziaływania akustycznego obiektów wykazuje jednoznacznie, że hałas emitowany z terenu zakładu na tereny podlegające ochronie akustycznej nie będzie naruszać przepisów ochrony środowiska przed hałasem. Nie kwestionując, że raport ten zawiera taki zapis podkreślić należy, że pomiary hałasu emitowanego z terenu zakładu i ustalenie jego wartości na poziomie odpowiednio 32,9 dB i 36,4 dB odbywały się przy najbliższych budynkach mieszkalnych. Tymczasem najbliższa zabudowa mieszkaniowa jest oddalona od źródeł hałasu o ok. 148 m. Jednocześnie należy zauważyć, że nieruchomości, których współwłaścicielami są skarżący (działka o nr ew. ...) wprawdzie nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale są od niej oddzielone działką o nr ..., która powstała z podziału działki nr .... Mając na względzie ustalenia raportu wskazać należy, że nie zostało wyjaśnione przez organ II instancji, czy, a jeśli tak to w jakiej wysokości, immisja hałasu wystąpi na obszarze nieruchomości skarżących. Przy czym należy zauważyć, że prawidłowo organy przyjęły, że przepisy Prawo o ochronie środowiska nie określają norm hałasu dla terenów rolnych. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla wskazanej oceny naruszenia prawa z tego powodu, że organy orzekające nie wyjaśniły, czy nieruchomości skarżących położone są na terenach rolnych, dla których obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, co uzasadniałoby przyjęcie, że ewentualne przekroczenie norm hałasu w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu, czy są to jedynie tereny niezabudowane, które, co do zasady, nie wykluczają możliwości ich zagospodarowania poprzez realizację zabudowy mieszkaniowej. W tej drugiej sytuacji, przekroczenie norm hałasu niewątpliwie będzie ograniczało możliwość zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. W świetle powyższego za chybione należy uznać za rozstrzygnięcie organu II decyzję instancji wskazujące, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie, że skarżącym w zakończonym decyzją Starosty K. z dnia ... 2010 r. postępowaniu o udzielenie pozwolenia nie przysługiwał przymiot strony. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określił bowiem jedynie normy hałasu mierzone przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej, co jednak samo przez się nie oznacza, że nieruchomości bliżej położone nie znajdują się w obszarze takiego oddziaływania. Okoliczność ta, jako niewyjaśniona przez organy orzekające, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy – kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wykonalności zaskarżonej decyzji.