II SA/Po 642/25

Dnia 21 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Fundacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "Organ II instancji") z dnia 14 lipca 2025 r., znak [...] , utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") z dnia 2 grudnia 2024 r., znak [...], ustalającą osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]". Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 16 lipca 2024 r., złożonym przez Fundacja (dalej: "Fundacja" lub "Skarżąca"). Fundacja wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów w granicach działki ewidencyjnej nr [...], obręb W., gmina [...], w związku z eksploatacją złoża na podstawie koncesji. W toku postępowania wyjaśniającego Organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r., znak: [...], Starosta [...] udzielił przedsiębiorcy T. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" T. W. (dalej: "Przedsiębiorca" lub "Uczestnik postępowania"), koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Koncesja ta została udzielona na czas oznaczony, tj. do dnia 31 grudnia 2050 r. Dokument ten precyzyjnie wyznaczył przestrzeń objętą działalnością wydobywczą, określając obszar górniczy "[...]" o powierzchni 19 980 m˛ oraz teren górniczy o tożsamej powierzchni, położone na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb W., której całkowita powierzchnia wynosi 33 656 m˛. Organ I instancji ustalił ponadto, że Przedsiębiorca prowadzi aktywną działalność wydobywczą na podstawie opisanej powyżej koncesji, co potwierdzają przekazywane systematycznie informacje o wielkości wydobycia, wnoszone opłaty eksploatacyjne oraz coroczne zestawienia zmian zasobów złoża. Z ustaleń Starosty wynikało również, że Przedsiębiorca nie posiadał decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: "u.o.g.r.l." albo "ustawa"), w tym decyzji określającej osobę obowiązaną do rekultywacji. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a."), Starosta zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia osoby obowiązanej do rekultywacji. Należy podkreślić, że Fundacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z dnia 02 grudnia 2024 r. Starosta [...] orzekł, że osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", w granicach obszaru i terenu górniczego wyznaczonych koncesją z dnia 15 stycznia 2021 r., jest T. W. prowadzący działalność pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Starosta argumentował, że działalność górnicza z natury rzeczy powoduje całkowitą utratę rolniczych wartości użytkowych gruntów (dewastację) poprzez zdjęcie wierzchniej warstwy gleby. Odnosząc się do wniosków Fundacji o geodezyjne wyznaczenie obszaru zdewastowanego, Starosta uznał je za bezzasadne na tym etapie, wskazując, że zakres przestrzenny obowiązku wyznaczają granice obszaru i terenu górniczego określone w koncesji, a działalność odkrywkowa powoduje ciągłą zmianę powierzchni terenu w czasie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja, zarzucając rozstrzygnięciu m.in. brak precyzyjnego określenia wielkości gruntu podlegającego rekultywacji (brak współrzędnych), brak weryfikacji statusu rolnego działki poprzez aktualny wypis z rejestru gruntów oraz nałożenie niewykonalnego obowiązku. Decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji. Wskazało, że obowiązek rekultywacji wynika z mocy prawa (art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 129 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1290, dalej: "P.g.g.").) i spoczywa na przedsiębiorcy górniczym. SKO podkreśliło, że decyzja ustalająca osobę obowiązaną do rekultywacji ma charakter deklaratoryjny w zakresie istnienia obowiązku, a konstytutywny w zakresie wskazania podmiotu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rekultywację planuje się i realizuje na wszystkich etapach działalności, a jej techniczne i przestrzenne szczegóły są doprecyzowywane w dalszych etapach (np. w decyzji określającej kierunek rekultywacji lub przy jej zakończeniu), a nie w decyzji ustalającej podmiot zobowiązany. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ewidencji gruntów, SKO stwierdziło, że kwestie aktualizacji danych w EGiB są odrębnym postępowaniem i nie mają wpływu na ważność decyzji rekultywacyjnej w przedmiocie ustalenia podmiotu. Pismem z dnia 30 lipca 2025 r. Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO z dnia 14 lipca 2025 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez zaakceptowanie braku wykazania właściwości Starosty, co zdaniem Skarżącej wymagało załączenia do akt aktualnego Wypisu z Rejestru Gruntów, potwierdzającego rolniczy charakter działki nr [...]; 2. art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez pominięcie konieczności precyzyjnego określenia przedmiotu obowiązku, tj. wielkości i lokalizacji gruntu podlegającego rekultywacji (współrzędnych). 3. art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. poprzez uniemożliwienie w przyszłości przekazania praw i obowiązków na inne podmioty na skutek braku precyzyjnego oznaczenia terenu. 4. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, co Skarżąca wiąże z zaniechaniem przez Starostę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (EGiB) pomimo wiedzy o eksploatacji górniczej od 2021 r. W obszernym uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że skoro na działce prowadzona jest eksploatacja, grunty te utraciły cechy gruntów rolnych, a zatem właściwość Starosty oparta na "rolnym" charakterze gruntu jest wątpliwa bez formalnego potwierdzenia w EGiB. Ponadto Skarżąca argumentowała, że decyzja rekultywacyjna musi precyzyjnie określać powierzchnię rekultywacji, gdyż w przeciwnym razie jest niewykonalna ("trwale niewykonalny obowiązek") i nie pozwala na weryfikację kosztów rekultywacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), uchylenie decyzji następuje w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w oparciu o wyżej wskazane kryteria, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Przepis ten statuuje generalny obowiązek rekultywacji, wiążąc go z faktem degradacji lub dewastacji gruntów. W przypadku działalności górniczej, obowiązek ten jest skorelowany z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1290, dalej: "P.g.g."). I tak, art. 129 ust. 1 pkt 5 P.g.g. stanowi, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego, przedsiębiorca jest obowiązany do rekultywacji gruntów, a ust. 2 odsyła w tym zakresie do odpowiedniego stosowania przepisów u.o.g.r.l. Jeden z głównych zarzutów skargi koncentruje się na braku precyzyjnego określenia w sentencji decyzji powierzchni (w m˛) oraz współrzędnych geodezyjnych terenu podlegającego rekultywacji. Skarżąca wywodzi, że brak ten czyni decyzję niewykonalną i narusza art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. Sąd uznaje ten zarzut za całkowicie chybiony i wynikający z błędnej wykładni charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 22 u.o.g.r.l. w zw. z art. 20 u.o.g.r.l. Należy podkreślić, że decyzja, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l., ma na celu autorytatywne ustalenie podmiotu (osoby) zobowiązanego do rekultywacji. W realiach niniejszej sprawy, gdzie degradacja gruntów wynika z legalnie prowadzonej działalności górniczej na podstawie koncesji, obowiązek rekultywacji powstaje z mocy prawa w momencie rozpoczęcia działalności powodującej utratę wartości użytkowych gruntów. Decyzja Starosty potwierdza ten fakt i indywidualizuje podmiot odpowiedzialny – T. W.. Konsekwentnie, organy obu instancji słusznie przyjęły, że na etapie ustalania osoby obowiązanej do rekultywacji w trakcie trwania eksploatacji złoża, brak było podstaw prawnych i faktycznych do sztywnego określania powierzchni rekultywacji poprzez podanie konkretnych wartości liczbowych czy współrzędnych geodezyjnych w samej decyzji. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty. Po pierwsze, działalność górnicza metodą odkrywkową jest procesem dynamicznym. Front robót przesuwa się, a powierzchnia gruntów "zdewastowanych" (w rozumieniu art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l.) zmienia się w czasie rzeczywistym. Jak słusznie zauważył Starosta w uzasadnieniu decyzji, wniosek o wykonanie pomiaru geodezyjnego wg. stanu na dzień wydania decyzji byłby niezasadny, gdyż stan ten uległby dezaktualizacji w toku dalszej eksploatacji. Po drugie, obszar, na którym Przedsiębiorca jest uprawniony do prowadzenia działalności (a tym samym obszar potencjalnej dewastacji), został precyzyjnie zdefiniowany w decyzji koncesyjnej Starosty z dnia 15 stycznia 2021 r. (znak [...]) poprzez wyznaczenie obszaru i terenu górniczego "[...]" o powierzchni 19 980 m˛. To te granice wyznaczają maksymalny zasięg terytorialny odpowiedzialności rekultywacyjnej podmiotu. Decyzja rekultywacyjna odsyła do tych granic, co jest wystarczające dla identyfikacji przedmiotu obowiązku na tym etapie. Po trzecie, zgodnie z art. 101 ust. 5 i 6 P.g.g., przedsiębiorca ma obowiązek prowadzenia operatu ewidencyjnego złoża i dokonywania obmiarów wyrobisk. Kontrola bieżącego zasięgu wyrobiska (a więc terenu wymagającego rekultywacji) odbywa się w trybie nadzoru górniczego i poprzez coroczne operaty, a nie poprzez każdorazową nowelizację decyzji o osobie obowiązanej do rekultywacji. Po czwarte wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 u.o.g.r.l., rekultywację prowadzi się w miarę jak grunty stają się zbędne. Szczegółowy projekt rekultywacji, zawierający mapy, bilanse mas ziemnych i dokładne obmiary, jest przedmiotem odrębnych opracowań i decyzji (np. zatwierdzających projekt rekultywacji lub uznających rekultywację za zakończoną). Decyzja ustalająca osobę obowiązaną jest "decyzją wstępną" w tym procesie, otwierającą drogę do dalszych działań. Wymaganie, by zawierała ona inwentaryzację geodezyjną, jest nieuprawnionym rozszerzaniem wymogów ustawowych. W świetle powyższego, Sąd podziela stanowisko organów, że określenie w decyzji obszaru odpowiedzialności poprzez odwołanie się do granic terenu górniczego wyznaczonego w koncesji ("w granicach obszaru i terenu górniczego (...) o powierzchni 19 980 m˛") jest prawidłowe, wystarczające i jedyne możliwe w warunkach czynnego zakładu górniczego. Zarzuty Fundacji o "trwale niewykonalnym obowiązku" są zatem bezzasadne. Drugim filarem skargi jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez niewykazanie, że grunty objęte decyzją są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy, co Skarżąca wiąże z brakiem wypisu z rejestru gruntów i rzekomym brakiem "rolnego" charakteru działki z uwagi na trwającą eksploatację. Sąd nie podziela tej argumentacji. Właściwość rzeczowa Starosty w sprawach rekultywacji wynika z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Definicja gruntów rolnych zawarta w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. jest szeroka. Obejmuje ona nie tylko grunty sklasyfikowane jako użytki rolne w ewidencji gruntów (pkt 1), ale także inne kategorie gruntów, określone cechami przyrodniczymi lub sposobem użytkowania. Fakt, że na części działki nr [...] prowadzona jest eksploatacja kruszywa, nie pozbawia jej statusu gruntu podlegającego ochronie na podstawie u.o.g.r.l., a wręcz przeciwnie – to właśnie ten fakt aktywuje przepisy o rekultywacji. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l., rekultywacja to nadanie lub przywrócenie wartości użytkowych gruntom zdewastowanym lub zdegradowanym. Dewastacja gruntu rolnego w wyniku działalności górniczej nie sprawia, że grunt ten przestaje być przedmiotem zainteresowania ustawy; staje się on "gruntem zdewastowanym", co do którego Starosta ma obowiązek wydać stosowne decyzje. Przyjęcie, że rozpoczęcie wydobycia (i fizyczne zniszczenie gleby) "wyjmuje" grunt spod jurysdykcji ustawy o ochronie gruntów rolnych, uniemożliwiałoby organom nałożenie obowiązku jego naprawy (rekultywacji), co stałoby w rażącej sprzeczności z celem ustawy wyrażonym w art. 1 i art. 3 u.o.g.r.l. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku aktualizacji Ewidencji Gruntów i Budynków (oznaczenia użytków kopalnych), Sąd w pełni aprobuje stanowisko SKO wyrażone w odpowiedzi na zarzuty odwołania. Postępowanie w sprawie aktualizacji EGiB jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ewentualne zaniechania organu w zakresie prowadzenia ewidencji (na co Skarżąca wskazuje, powołując się na pisma WINGiK) mogą być przedmiotem odrębnych środków prawnych, lecz nie mają wpływu na legalność decyzji rekultywacyjnej. Niezależnie od tego, jak grunt jest oznaczony w ewidencji w danej chwili, fakt fizycznej degradacji powierzchni ziemi w granicach koncesji obliguje Starostę do ustalenia osoby odpowiedzialnej za naprawę szkód. Starosta prawidłowo ustalił, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność regulowana koncesją Starosty, co przesądza o jego właściwości do orzekania w sprawie rekultywacji gruntów po tej działalności. Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej) również nie znajduje uzasadnienia. Organ I instancji działał na wniosek (Fundacji) oraz z urzędu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, zawiadamiając strony i wydając decyzję merytoryczną w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Fakt, że Fundacja pozostaje w sporze ze Starostą co do sposobu prowadzenia ewidencji gruntów w powiecie [...] (na co wskazują liczne załączniki do skargi dotyczące innych postępowań), nie dowodzi wadliwości zaskarżonej decyzji w tej konkretnej sprawie. Decyzja ta realizuje cel ustawowy – zabezpiecza interes publiczny poprzez wskazanie podmiotu, który w przyszłości sfinansuje i wykona przywrócenie walorów użytkowych środowiska. Sąd zwraca również uwagę, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. (możliwość przeniesienia obowiązku na następcę prawnego) jest niezasadny. Decyzja precyzyjnie identyfikuje złoże ("[...]") i koncesję. W przypadku zbycia zakładu górniczego lub przeniesienia koncesji, obowiązek rekultywacji przechodzi na następcę prawnego na zasadach ogólnych lub na podstawie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l., a dokumentacja geologiczno-górnicza (mapy wyrobisk) pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu odpowiedzialności. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty są zgodne z prawem. Organy prawidłowo zidentyfikowały stan faktyczny, tj. prowadzenie działalności wydobywczej przez T. W. na podstawie koncesji, i na tej podstawie prawidłowo zastosowały przepisy art. 20 i 22 u.o.g.r.l., nakładając na niego obowiązek rekultywacji. Odstąpienie od geodezyjnego wyznaczania powierzchni rekultywacji w tej decyzji było działaniem celowym, uzasadnionym specyfiką działalności górniczej i przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.