II SA/Po 644/14

Dnia 11 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi Krzysztofa M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z (...) stycznia 2014 r., (...) (dalej postanowienie z (...) stycznia 2014 r.) Komendant Miejski Policji w P. (dalej zwany Komendantem albo organem I instancji) działając na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 28, art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej ustawa o policji) oraz § 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez K. M. (dalej wnioskodawca). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że oświadczeniem mieszkaniowym z dnia (...) grudnia 2013 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji, wnioskodawca zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2010, 2011, 2012 i 2013. Zgodnie z informacją zawartą w oświadczeniu, wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny, do którego przysługuje Jemu prawo własności. Z oświadczenia wynika również, że wnioskodawca jest emerytem policyjnym. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca nie może być uznany przez organ za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż zgodnie z treścią normy prawa materialnego, zawartej w art. 91 ustawy o policji, nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z takim żądaniem. Na podstawie art. 61a kpa, jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, a do tego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wnioskodawca nie posiada tzw. legitymacji procesowej by występować w charakterze strony. Kiedyś wnioskodawca był policjantem, ale na dzień 1 stycznia 2010, 2011, 2012 i 2013 roku i obecnie, jak sam napisał w złożonym oświadczeniu, jest emerytem policyjnym. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę, że w §9 rozporządzenia z 2002 r. zostały wymienione organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odniesieniu do Komendantów Wojewódzkich Policji wskazano, że są organami właściwymi dla Komendantów Powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Ani Komendanci Wojewódzcy, ani inne organy wymienione w tym przepisie nie są wskazane jako organy uprawnione do wydawania decyzji w sprawach dotyczących emerytów lub rencistów policyjnych. Pośrednio jest to kolejny argument potwierdzający okoliczność, że emeryci i renciści policyjni nie są stroną postępowania w sprawie ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W zażaleniu od powyższego postanowienia z (...) stycznia 2014 r. wnioskodawca podkreślił, że złożył podanie o wypłatę należnego Jemu świadczenia do organu właściwego rzeczowo i miejscowo. W art. 91 ust. 1 ustawy o policji nie ma zapisu zgodnie z którym równoważnik przysługiwałby tylko policjantom aktualnie pracującym. W świetle tego przepisu rozporządzenie odmawiające policjantom w stanie spoczynku równoważnika jest naruszeniem art. 2, 32 i 83 Konstytucji RP oraz odebraniem praw słusznie nabytych, ponieważ w sytuacji pobierania równoważnika przez kilkadziesiąt lat policjant nabywa prawo do tego świadczenia. Postanowieniem z (...) kwietnia 2014 r., nr (...) (dalej postanowienie z (...) kwietnia 2014 r.) Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej zwany organem II instancji albo Komendantem Wojewódzkim) utrzymał w mocy postanowienie z (...) stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki zauważył, że ustawodawca w art. 91 ust. 2 ustawy o policji upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, uwzględniając podmioty uprawnione do jego utrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organów właściwych do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymywania. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie z dnia 2002 r. Do dnia 31 grudnia 2005 r. ówczesne brzmienie tego rozporządzenia w §8 przyznawało świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu m.in. emerytom i rencistom policyjnym. W §9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wyszczególnione były organy uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych dla tej grupy osób. Jednak na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2005 r., nr 266, poz. 2246) przepisy § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. zostały uchylone. Tym samym, od dnia 1 stycznia 2006 roku emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni tego świadczenia, a komendanci miejscy (powiatowi) Policji pozbawieni prawa do wydawania decyzji dla tej grupy beneficjentów. Zdaniem organu II instancji, w obecnym stanie prawnym równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi będącemu w służbie. Emeryt policyjny jako osoba zwolniona ze służby nie spełnia tego wymogu. Konsekwencją powyższych faktów jest okoliczność, że żądanie wnioskodawcy nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ponieważ nie zostało wniesione przez stronę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o policji prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie policjantom w służbie. Uprawnienie to nie stanowi przywileju dla określonej grupy zawodowej, lecz zostało wprowadzone w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy w służbie. W przeciwnym razie rozpatrywanie tego uprawnienia w oderwaniu od służby może prowadzić do wniosku, że istnieje przywilej dla funkcjonariuszy będących w służbie jak i z niej zwolnionych. Takie spojrzenie musi budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich obywateli. Byłoby to sprzeczne właśnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi. Ponadto, uchylenie omówionych wyżej zapisów § 8 rozporządzenia z 2002 r. dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który przed dniem 1 stycznia 2006 roku dawał możliwość przyznawania przedmiotowego świadczenia emerytom i rencistom policyjnym, nie naruszyło zasady ochrony praw nabytych wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Uprawnienie do tego świadczenia nie wynikało z ustawy. Organ administracji może przyznać jednostce uprawnienie, gdy ma do tego ustawowe podstawy. Z drugiej strony jednostka również musi mieć ustawową podstawę, by móc się ubiegać o uprawnienia. Państwo jest wspólnym dobrem wszystkich obywateli, działa ono zgodnie z ich interesem, a prawo jako regulator stosunków społecznych, politycznych i ekonomicznych jest tworzone w sposób demokratyczny. Tak więc naturalnym jest obowiązek wszystkich obywateli tego prawa przestrzegać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 19 maja 2014 r. wnioskodawca (dalej zwany skarżącym) wniósł o uchylenie postanowienia z (...) kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z (...) stycznia 2014 r. Skarżący podkreślił, że do 2005 r. przez kilkadziesiąt lat otrzymywał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego co oznacza, że nabył do niego prawo, czyli że jest to prawo nabyte – niezbywalne. Ustawodawca nigdzie nie stanowi, że art. 91 ust. 1 ustawy o policji dotyczy tylko policjantów aktualnie pracujących. Skarżący przywołał przy tym szereg wyroków sądów administracyjnych na potwierdzenie przedstawionego toku rozumowania (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z (...) czerwca 2014 r., nr (...), Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 4-6 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. decyzję) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem było postanowienie z (...) kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie z (...) stycznia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie złożonego przez skarżącego oświadczenia majątkowego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. W szczególności, w niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że skarżący jest emerytem policyjnym. Ze służby został On zwolniony 31 stycznia 1998 r. Materialnoprawną podstawą przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są przepisy ustawy o policji oraz rozporządzenia z 2002 r. w którym określone zostały szczegółowe zasady jego obliczenia i wypłaty. Stosownie do §3 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Jak zostało to przyjęte w orzecznictwie sądowym, "po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie [wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania,] cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu mimo pozostawania w obrocie prawnym wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego" (uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13, ONSAiWSA 2014/2/19). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zacytowanej uchwały, "ani przepisy ustawy o Policji, ani rozporządzenia z 2002 r. nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego. Jeżeli brak jest elementów podmiotowych i przedmiotowych, postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wydanie decyzji o odmowie bowiem obejmuje przypadki, gdy jest sprawa indywidualna w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, a nie zostały spełnione przesłanki jej pozytywnego załatwienia. Postępowania administracyjne wszczęte wnioskiem emerytowanego funkcjonariusza Policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu kończy decyzja o umorzeniu postępowania (art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1 kpa)". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był związany tzw. ogólną mocą obowiązującą przywołanej uchwały NSA (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s. 230-233) nie dostrzegając konieczności zainicjowania trybu o którym stanowi art. 269 §1 ppsa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji trafnie przyjęły, że skarżącemu jako emerytowi policyjnemu w obecnym stanie prawnym nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu w latach 2010-2013. Jak zostało to wyjaśnione w powyżej przedstawionej uchwale, konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu z 2002 r. nie dają podstaw do uznania, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego tworzy prawa nabyte w zakresie żądania wypłaty (ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika), skoro ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika za dany rok są dokonywane na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie. Stosownie do art. 61a §1 kpa, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak przyjęto w literaturze, organ w formie decyzji dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku pod warunkiem, że jednostka w danej sprawie jest stroną. Organ jest zatem obowiązany zbadać czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący nie ma własnego indywidulanego interesu prawnego, uzasadniającego wszczęcie postępowania administracyjnego, ponieważ nie zalicza się On do kręgu osób uprawnionych do przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jeżeli zatem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, organ I instancji działając zgodnie z prawem w oparciu o art. 28 kpa, art. 61 §1 kpa, art. 61a §1 kpa odmówił jego wszczęcia. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.