II SA/Po 646/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego oddala skargę Prezydent Miasta P. (dalej również jako: "Prezydent") decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust.1, art. 3, art. 7 pkt 5, 6 art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 3, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 901 ze zm. dalej jako: "ustawa" albo "u.p.s.") w związku z § 1 uchwały Nr LXII/957/VI/2014 Rady Miasta P. z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków za posiłki oraz zasiłki okresowe i zasiłki celowe, przyznane pod warunkiem zwrotu będące w zakresie zadań własnych gminy (tj. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r., poz. 5254) § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.) odmówił G. M. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego i celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na: leki i leczenie w wys. [...];- zł, rehabilitację w wysokości [...];- zakup kuchenki gazowej wraz z butlami w wysokości [...];-; zakup szafki pod kuchenkę w wysokości [...];- zł, pokrycie kosztów zainstalowania zlewozmywaka w wys. [...];- zł; drobny remont instalacji wodno – kanalizacyjnej w wys. [...];- zł zadośćuczynienie w wys. [...],- zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. M. wystąpiła z wnioskiem 29 maja 2023 r., o przyznanie pomocy obejmujące między innymi opisane powyżej potrzeby. Ze skarżącą przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 31 maja 2023 r. Podczas jego trwania ustalono, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i przebywa na emeryturze. Ponadto jest osobą długotrwale chorującą. Wyrokiem sądu sygn. akt VI U [...] z dnia 16 października 2013 r. została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe. Ustalono, że dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. maj 2023 r. stanowiło świadczenie ZUS w wys. [...] zł. Organ stwierdził, że powyższa kwota przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej i rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie art. 41 u.p.s. W odniesieniu do kwestii przyznania pomocy finansowej na zakup leków organ zaznaczył, że w przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu środków leczniczych samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie świadczenia na ten cel jest uzasadnione w sytuacji, kiedy wnioskodawca udokumentuje, że stosowanie określonych leków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. G. M. nie przedstawiła specyfikacji leków ani zaświadczeń lekarskich potwierdzających konieczność ich stosowania, tym samym nie wykazała, jakie leki i w jakich dawkach, są niezbędne w procesie leczenia, w okresie miesięcznym. Idąc dalej, organ wskazał, że leczenie z zakresu rehabilitacji znajduje się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej. Z zabiegów można skorzystać w wielu poradniach rehabilitacyjnych na terenie P.. Jest możliwość ustalenia dogodnego, niezbyt odległego terminu wykonania zabiegów. Wnioskodawczyni nie wykazała, że występuje konieczność korzystania z odpłatnych zabiegów rehabilitacyjnych. Zdaniem organu nie ma przeszkód, by G. M. posiadając ważne skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Przechodząc do potrzeby związanej z zakupem kuchenki gazowej wraz z butlami w wysokości [...];-; zakup szafki pod kuchenkę w wysokości [...];- zł, pokrycie kosztów zainstalowania zlewozmywaka w wys. [...];- zł organ wskazał, że nie są to "niezbędne potrzeby bytowe" w rozumieniu przepisów ustawy. Organ uznał również, że "niezbędną potrzebę życiową" nie jest przyznanie kwoty [...];- zł na remont instalacji wodno – kanalizacyjnej. Jak wyjaśnił organ, wnioskodawczyni nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do uregulowania swojej sytuacji mieszkaniowej, to jest sprzedaży, zamiany na mieszkanie możliwe do samodzielnego utrzymania, czy wynajmu w celu pozyskania środków finansowych. Zamieszkuje w budynku jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym, którego jest właścicielką. Może zatem uzyskiwać środki finansowe z jego wynajmu. Może też sprzedać nieruchomość, której utrzymanie przerasta jej możliwości finansowe i za uzyskane środki zakupić mieszkanie, które będzie mogła utrzymać. W zakresie żądania kwoty [...]- zł za krzywdy doznane ze strony organu, Prezydent podniósł, że kwota powyższa nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb życiowych, a kwestia wyrządzonych szkód jest jej subiektywną opinią. Finalnie Prezydent stanął na stanowisku, że nie może przejąć na siebie odpowiedzialności całkowitego utrzymania osoby zwłaszcza, że skarżąca posiada możliwość zmiany deklarowanej trudnej sytuacji materialnej. Ponadto wydatkowanie przez Prezydenta środków publicznych na opłacenie wszystkich kosztów utrzymania klientów w pełnym zakresie stałoby w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z gospodarnością, do której zobowiązane są wszystkie organy publiczne. G. M. odwołała się od decyzji organu I instancji, zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niezgodność z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO" lub "Kolegium" albo "organ odwoławczy") decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bo leży w granicach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium niespornym bowiem jest, że przedmiotowa decyzja została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego w ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono sytuację dochodową oraz bytową skarżącej oraz w sposób jednoznaczny określono jej sytuację faktyczną i prawną, która uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej na wskazane we wnioskach potrzeby bytowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. M. wskazała, że zaskarża w całości decyzję Kolegium i nie zgadza się z odmową przyznania jej zasiłków celowych na wnioskowane potrzeby. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz przyznanie jej środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 09 października 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania G. M. w formie zasiłku celowego specjalnego i celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na leki i leczenie w wys. [...];- zł, rehabilitację w wysokości [...];- zakup kuchenki gazowej wraz z butlami w wysokości [...];-; zakup szafki pod kuchenkę w wysokości [...];- zł, pokrycie kosztów zainstalowania zlewozmywaka w wys. [...];- zł; drobny remont instalacji wodno – kanalizacyjnej w wys. [...];- zł zadośćuczynienie w wys. [...],- zł. Materialnoprawną podstawę zapadłego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w tekście jako "u.p.s.") i zdaniem Sądu odpowiada ono prawu. Z akt sprawy wynika, że G. M. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe. Skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, które w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosiło [...] zł i przekraczało kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy. Skarżąca nie kwalifikowała się więc do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 u.p.s. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, mimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego, konieczne było rozważenie możliwości przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Jak wskazano, art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Zdaniem Sądu organy obu instancji obszernie pod tym kątem przeanalizowały sytuację skarżącej dochodząc do uzasadnionego przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić G. M. oczekiwanej przez nią pomocy. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania skarżącej pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organom jest znana sytuacja skarżącej, którą rozważono biorąc pod uwagę nie tylko stan zdrowia, ale i stałe źródło dochodu (emerytura) oraz przyznawane skarżącej inne świadczenia z pomocy społecznej. I tak, organ I instancji wnikliwie odniósł się do kwestii zasiłku na leczenie stomatologiczne zasadnie wyjaśniając, że stanowi ono jedno z najniezbędniejszych potrzeb bytowych, jednak organ pomocy społecznej nie ma obowiązku pokrycia jego kosztów, szczególnie, że wnioskodawczyni ma prawo do korzystania z bezpłatnych podstawowych świadczeń stomatologicznych. W zakresie wniosku o środki finansowe na zakup leków organ prawidłowo zaznaczył, że w przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu środków leczniczych samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie świadczenia na ten cel jest uzasadnione w sytuacji, kiedy wnioskodawca udokumentuje, że stosowanie określonych leków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. G. M. nie przedstawiła specyfikacji leków ani zaświadczeń lekarskich potwierdzających konieczność ich stosowania, tym samym nie wykazała, jakie leki i w jakich dawkach, są niezbędne w procesie leczenia, w okresie miesięcznym. Zasadnie podniesiono również, że leczenie z zakresu rehabilitacji znajduje się w wykazie świadczeń gwarantowanych z zakresu nieodpłatnej i refundowanej rehabilitacji leczniczej. Z zabiegów można skorzystać w wielu poradniach rehabilitacyjnych na terenie P.. Jest możliwość ustalenia dogodnego, niezbyt odległego terminu wykonania zabiegów. Wnioskodawczyni nie wykazała, że występuje konieczność korzystania z odpłatnych zabiegów rehabilitacyjnych. Zdaniem organu nie ma przeszkód, by G. M. posiadając ważne skierowanie na rehabilitację skorzystała z zabiegów w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Przechodząc do potrzeby związanej z zakupem kuchenki gazowej wraz z butlami w wysokości [...];-; zakup szafki pod kuchenkę w wysokości [...];- zł, pokrycie kosztów zainstalowania zlewozmywaka w wys. [...];- zł organ wskazał, że nie są to "niezbędne potrzeby bytowe" w rozumieniu przepisów ustawy. Organ uznał również, że "niezbędną potrzebę życiową" nie jest przyznanie kwoty [...];- zł na remont instalacji wodno – kanalizacyjnej. Jak wyjaśnił organ, wnioskodawczyni nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do uregulowania swojej sytuacji mieszkaniowej, to jest sprzedaży, zamiany na mieszkanie możliwe do samodzielnego utrzymania, czy wynajmu w celu pozyskania środków finansowych. Zamieszkuje w budynku jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym, którego jest właścicielką. Może zatem uzyskiwać środki finansowe z jego wynajmu. Może też sprzedać nieruchomość, której utrzymanie przerasta jej możliwości finansowe i za uzyskane środki zakupić mieszkanie, które będzie mogła utrzymać. Odnosząc się do żądania kwoty [...]- zł za krzywdy doznane ze strony organu prawidłowo wyjaśniono, że kwota powyższa nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb życiowych, a kwestia wyrządzonych szkód jest jej subiektywną opinią. Organy administracji publicznej, w tym w szczególności organ I instancji, wnikliwie zatem oceniły każdą z potrzeb zgłaszanych przez skarżącą, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia, co szczegółowo uargumentowano w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Zwrócić należy przy tym uwagę, że sytuacja skarżącej jest stabilna. Słusznie zatem stwierdzono, że w okolicznościach sprawy skarżąca nie znajduje się w takiej sytuacji, która może zostać zakwalifikowana jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Sytuacja skarżącej jest stabilna i "niezaskakująca", a dodatkowo organy udzielają jej regularnie pomocy. W ocenie Sądu, organy w sposób należyty wykazały tym samym brak podstaw do uwzględnienia wniosku zgłoszonego przez G. M.. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę