II SA/Po 647/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), odmówił przyznania A. G. pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za grudzień 2013 r. w kwocie [...] zł oraz opłacenie montażu domofonu w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 2 stycznia 2014 r. A. G. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej obejmującej m.in. opłacenie czynszu za grudzień 2014 r. oraz kosztów montażu domofonu, który to wniosek został potwierdzony w dniu 27 stycznia 2014 r. podczas wywiadu środowiskowego, kiedy to wnioskodawca poinformował również pracownika socjalnego o tym, że orzeczeniem [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został uznany za osobę niepełnosprawną - do 31 grudnia 2014 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2013 r. jego dochód wynosił [...] zł, a stanowiło go wyłącznie świadczenie rentowe z ZUS. Dochód ten przekracza o [...] zł kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 542 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego organ rozważył udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W tym zakresie organ ustalił, że wydatki skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku obejmowały: wydatki związane z utrzymaniem mieszkania - opłacił rachunek za gaz w wysokości 43,91 zł (oraz każdorazowo 2,50 zł za przekaz pocztowy), uiścił 100 zł na częściowe pokrycie kosztów czynszu, 50 zł za media; zakup leków na kwotę 421,75 zł (wnioskodawca nie przedstawił rachunków z apteki za grudzień 2013 r.). Dalej organ stwierdził, że łączne wydatki na koszty związane z mieszkaniem i na leki wyniosły 645,48 zł, zatem stronie zostało na zaspokojenie pozostałych potrzeb [...] zł. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że podejmowane przez organ działania i przyznawana pomoc wskazuje na korzystanie przez stronę od stycznia 2011 r. w sposób ciągły z różnych form pomocy społecznej. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca otrzymał specjalny zasiłek celowy na leki w wysokości [...] zł oraz na energię elektryczną w wysokości [...] zł, a nadto decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. otrzymał pomoc finansową na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w listopadzie i grudniu 2013 r. - w wysokości po [...] zł miesięcznie. Podsumowując dotychczas udzieloną wnioskodawcy pomoc oraz faktyczną wysokość środków finansowych, którymi dysponował wnioskodawca w grudniu 2013 r., organ podniósł, że było to 1 017,35 zł (renta i zasiłek celowy na żywność). Zdaniem organu brak było możliwości udzielenia wnioskodawcy pomocy celowej na całkowite uregulowanie zobowiązań wynikających z zawartej umowy najmu lokalu mieszkalnego, gdyż stanowiłoby to faktyczne przeniesienie ciężaru utrzymania strony na ośrodek pomocy społecznej, który jest instytucją przeznaczoną do działania doraźnego, a nie stałego comiesięcznego zastępowania danej osoby w wysiłkach zmierzających do podołania życiowym zadaniom. W tym zakresie organ powołał zasadę subsydiarności pomocy społecznej. Odnosząc się do kwestii zamiany mieszkania na mniejsze, organ stwierdził, że wnioskodawca powinien intensywniej i we własnym zakresie poszukiwać innego mieszkania o mniejszym metrażu i czynszu oraz wyjaśnił na jakich zasadach zainteresowany będzie mógł złożyć wniosek o przyznanie specjalnego dodatku mieszkaniowego, a także warunków złożenia wniosku o przydział mieszkania socjalnego lub komunalnego do 35 m². Ponadto organ sformułował porady dotyczące możliwości wynajmu lub zmiany mieszkania na mniejsze. Motywując swoje rozstrzygnięcie w odniesieniu do pomocy finansowej na montaż domofonu, organ uznał, że wydatek ten nie jest podstawową potrzebą wnioskodawcy w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wobec czego montaż domofonu powinien opłacić we własnym zakresie, bowiem organ, pomimo zrozumienia trudnej sytuacji wnioskodawcy, nie jest zobowiązany do przyznawania zasiłków celowych w wysokości zapewniającej pokrycie całości zobowiązań osoby ubiegającej się o pomoc. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G., który domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Przedstawił swoją motywację dotyczącą złożenia wniosku o pomoc na potrzeby montażu domofonu, jako w istocie wymuszoną okolicznościami odpowiedź na trudności pracowników ośrodka pomocy społecznej w dostaniu się do mieszkania wnioskodawcy. Ponadto oświadczył, że ze swej strony uczynił wszystko w kwestii uzyskania zamiany mieszkania, zaś na przeszkodzie osiągnięciu tego celu staje ośrodek pomocy społecznej i właściciel lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w ustalonym stanie faktycznym podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji. W skardze na decyzję Kolegium A. G. domagał się jej uchylenia. Przedstawił w nich okoliczności związane z zadłużeniem czynszowym z tytułu najmu mieszkania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe żądania i argumentację. Podniósł, że twierdzenia organów to kłamstwa, a jego dochód wynosi [...] zł i z tego dochodu opłaca leki, 100 zł tytułem czynszu za mieszkanie oraz że sam opłaca koszt gazu, na co przedstawił dowody wpłat. Nadto wyjaśnił, że nie posiada odpisu decyzji rentowej i świadczył, że pomoc społeczna chce go okraść z mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem działania organów administracyjnych orzekających w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za grudzień 2013 r. w kwocie [...] zł oraz opłacenie montażu domofonu w kwocie 200 zł. Zbadania wymaga zatem kwestia zasadności odmowy udzielenia skarżącemu pomocy określonej w jego wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r. W niniejszej sprawie – niezależnie do sporu pomiędzy stronami co do faktycznej wysokości dochodu skarżącego – okolicznością niewątpliwą jest to, że skarżący w dacie złożenia wniosku, jak i aktualnie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniany przepis w ust. 1 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast z ust. 2 wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem m.in. art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje m.in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej została ustalona w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012, poz. 823). Zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwoty wskazane w tym przepisie: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się świadczeń i dochodów wskazanych w art. 8 ust. 4 tej ustawy, w tym m.in. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego i zasiłku celowego. W konsekwencji, nawet gdyby uznać, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenia wniosku wynosił nie [...] zł, jak to przyjęły organy, a [...] zł, jak to podnosi skarżący, to nadal jego dochód przekraczał ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Stąd też co do zasady jedyną formą pomocy, w ramach której istnieje możliwość uzyskiwania przez niego świadczeń od organów pomocy społecznej, jest przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 41 powołanej ustawy, szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1). Ustawodawca w treści powołanego przepisu ustawy używa sformułowania, że przedmiotowe świadczenie "może być przyznane", co powoduje, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Samo uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym. Pamiętać bowiem należy, że przy udzielaniu świadczeń z pomocy społecznej obowiązkiem właściwych organów jest kierowanie się ogólnymi zasadami pomocy określonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Reasumując stwierdzić należy, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, iż jej udzielenie nastąpić ma w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że niewątpliwie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Wprawdzie przekracza on kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, jednakże musi opłacać comiesięczne koszty leków (zwykle kilkaset zł) i koszty eksploatacyjne związane z lokalem, a także czynsz za wynajmowane mieszkanie, z którego wymaganej kwoty [...] zł uiszcza po 100 zł miesięcznie. Stąd też obowiązkiem organów było rozważanie, czy spełnia skarżący przesłanki, określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie mu pomocy wskazanej we wniosku, a w szczególności, czy w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", przemawiające za przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu, jak i zamontowanie domofonu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 179/13, wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie stosowanie przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wspomniano, decyzje w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Ewentualna ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym wnioskiem jest bowiem, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności, a zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym w ramach pomocy społecznej, organ jest związany nie tylko treścią przepisu, ale i celem określonej regulacji prawnej przewidującej konkretne instytucje i instrumenty prawne służące realizacji takiego celu. Uznanie administracyjne obejmuje w tym wypadku również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności pewien zakres przyznanych już danej osobie świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. W tym miejscu należy zauważyć, że zakres pomocy, z jakiej korzysta skarżący, pozwala przyjąć, że organy pomocy społecznej czynnie wspomagają go w przezwyciężeniu jego trudnej sytuacji życiowej. I tak, w lutym 2014 r. uzyskał on pomoc na zakup energii elektrycznej w kwocie [...] zł, jak również leków w wysokości [...] zł, a w listopadzie 2013 r. także [...] zł w ramach pomocy na dożywanie (na listopada i grudzień). W grudniu 2013 r. skarżący dysponował łączną kwotą 1 017,35 zł (renta i zasiłek na żywność) i nie był pozbawiony ze strony pomocy społecznej wsparcia organów. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy na spłatę zadłużenia czynszowego za miesiąc grudzień 2013 r. Jest to o tyle istotne, że zarówno analiza akt sprawy, jak i orzeczeń tutejszego Sądu (okoliczność wiadoma Sądowi z urzędu) wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego czy też innymi słowy brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych zdarzeń, lecz stanowi problem nierozwiązany już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż stycznia 2011 r., na co zwrócił uwagę sam skarżący w odwołaniu. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w grudniu 2013 r. umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a zatem wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć. Zwraca przy tym uwagę fakt, że wprawdzie skarżący podnosi, iż podejmuje działania zmierzające do obniżenia wysokości czynszu, to jednak na przestrzeni ponad dwóch lat nie podjął on żadnych konkretnych działań zmierzających do realizacji powyższego celu. Za takowe nie może być bowiem uznane zwrócenie się do właściciela lub administratora budynku, jeszcze w 2012 r. o zamianę lokalu. Podzielić należy tym samym pogląd organów administracji, że w tych okolicznościach faktycznych nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a skarżący pozostaje w swej istocie bierny, w szczególności w kwestii pozyskania miejsca zamieszkania o niższym czynszu, względnie mniejszym metrażu, co umożliwiałoby mu skuteczne ubieganie się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wobec tego nie zachodziła prawna możliwość przyznania mu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na spłatę czynszu za grudzień 2013 r. Działanie powyższe nie znajdywałoby bowiem oparcia w opisanych powyżej podstawowych zasadach przyznawania pomocy społecznej, gdyż skutkowałoby powstaniem sytuacji, w której organ wyręczałby skarżącego we wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania. Udzielanie pomocy w postaci zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej lub specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 tej ustawy nie może stanowić stałego źródła utrzymania (dochodu) osoby ubiegającej się o pomoc. Opłacenie jednorazowej miesięcznej kwoty czynszu, z uwagi na długotrwały problem z regulowaniem czynszu, nie służyłoby osiągnieciu celu pomocy społecznej, skoro co najwyżej prowadziłoby do zatrzymania wzrostu zadłużenia czynszowego, jednak nie rozwiązałoby w swej istocie problemów mieszkaniowych wnioskodawcy, które są sytuacją trwającą od lat. Co się tyczy odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na pokrycie kosztów domofonu, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że nie jest to w sytuacji wnioskodawcy niezbędna potrzeba życiowa. Wynika to już z samej treści wniosku, jak i odwołania. Motywacja wnioskodawcy w tym zakresie zasadza się na trudnościach w kontaktowaniu się z nim pracowników pomocy społecznej w miejscu jego zamieszkania. Domniemane, a przy tym jednorazowe, trudności w wejściu pracowników organu do mieszkania skarżącego, nie stanowią okoliczności przemawiającej za występowaniem po stronie wnioskodawcy niezbędnej potrzeby życiowej w tym zakresie. To nie ewentualne potrzeby organu pomocy społecznej, lecz zainteresowanego uzyskaniem wsparcia mogą stanowić punkt wyjścia przy ocenie zasadności danego żądania. W całokształcie okoliczności niniejszej sprawy, stanowisko organów co do tak motywowanej potrzebny zgłoszonej we wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r. jest trafne. Reasumując Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie podjęcia uznaniowego rozstrzygnięcia co do potrzeb zgłoszonych przez skarżącego. Natomiast pod innym względem, np. słuszności, Sąd nie mógł kontrolować rozstrzygnięcia organów przybierającego postać decyzji uznaniowej. Jednocześnie Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcie Kolegium było wprawdzie lakoniczne w odniesieniu do drugiej ze zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, tj. w zakresie zasiłku na pokrycie kosztów montażu domofonu, jednakże uwidoczniony w komparycji i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. zakres orzekania obejmował niewątpliwie przedmiotowe żądanie i całość rozważań organu II instancji może być odniesiona do całokształtu wniosku skarżącego. W tym też zakresie Kolegium faktycznie zaaprobowało rozstrzygnięcie organu I instancji, któremu nie sposób zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), skargę oddalił.