II SA/Po 648/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; oddala skargę Decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr 6/2011, Wójt Gminy O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia na rzecz "A" z siedzibą w W. warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na działce nr (...), obręb O., przy ul. (...). Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że z wnioskiem z dnia (...) czerwca 2010 r. "A" S.A. reprezentowany przez "B" Sp. z o.o. zwrócił się o wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na działce nr (...), obręb (...), przy ul. (...). W wyniku przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2010 r. rozprawy administracyjnej ustalono, iż realizacja przedmiotowej inwestycji budzi sprzeciw okolicznych mieszkańców, którzy wskazują, że może ona zagrażać ich zdrowiu jak i wypływać na jakość życia oraz wycenę sąsiadujących z nią terenów. Mając powyższe na względzie Wójt, decyzją z dnia (...) października 2010 r. odmówił wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Rozstrzygnięcie powyższe zostało następnie uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wskazał, iż nadrzędnym celem ustawy z dnia 23 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zachowaniu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy. W ocenie Wójta realizacja przedmiotowej inwestycji będzie oznaczać naruszenie zasad ładu przestrzennego terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją, jak i stanowi naruszenie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na terenie sąsiadującym z nieruchomością objętą wnioskiem zlokalizowane są bowiem działki o małej intensywności zabudowy, zabudowane budynkami mieszkalnymi o wysokości zabudowy do 9,5 m. Zdaniem organu na terenie, objętym wnioskiem, winno dążyć się do zachowania jednolitej formy zabudowy, jaką jest zabudowa domami jednorodzinnymi. Przeciwko możliwości wydania przedmiotowej decyzji przemawia ponadto sprzeciw okolicznych mieszkańców, którzy nie wyrażają zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. J., właścicielka działki nr (...) podnosząc, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie wywoła skutków, których obawiają się mieszkańcy. Jak podała skarżąca, z terenem działki, na której zlokalizowana ma być stacja, nie sąsiaduje żaden dom jednorodzinny, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 100 m od granicy nieruchomości. Dodatkowo podniesiono, że Wójt uprzednio wyraził już zgodę na lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś sama wieża nie będzie odstawać od całości ukształtowania terenu, na którym znajdują się już wieże metalowe i budowle o wysokości około 40 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie wskazano, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezgodność planowanej inwestycji z zasadami kształtowania polityki przestrzennej gminy, nie może stanowić przesłanki wydania decyzji odmownej. Organ II instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja powyższa ma bowiem charakter decyzji deklaratoryjnej. W konsekwencji obowiązkiem Wójta było jedynie uwzględnienie wymagań wynikających z przepisów szczególnych, nie zaś dokonywanie oceny, czy ewentualna realizacja przedsięwzięcia spowoduje naruszenie ładu przestrzennego, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreślił organ odwoławczy, w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma bowiem zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 powyższej ustawy, nakazujący realizację nowej zabudowy z uwzględnieniem kontynuacji cech i zabudowy funkcji już istniejącej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. podnosząc, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wniosła niczego do sprawy i służy jedynie przewlekłości postępowania. Mając powyższe na względzie skarżąca zwróciła się do Sądu o "zmuszenie Wójta Gminy O. do wydania decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego decyzję Wójta Gminy O. odmawiającego wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na działce nr (...), obręb (...), przy ul. (...). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 2 pkt 5 powołanej ustawy wskazuje, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowi realizację powyższego celu. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, stanowi postępowanie wnioskowe, w ramach którego organ dokonuje, w myśl art. 53 ust. 3 analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W myśl przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazuje, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny i związany. Organ jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie może tego wniosku samodzielnie interpretować. Opisane we wniosku zamierzenie należy zatem poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych. Samo przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 726/08, LEX 576744). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż jak zasadnie podało Kolegium, odmowa wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie w przypadku wskazania przez organ I instancji przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał. Wobec tego organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, które ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Stąd też na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy przepisy materialnego prawa administracyjnego sprzeciwiają się realizacji inwestycji celu publicznego. Podstawą wydania decyzji odmownej nie może być w powyższym zakresie możliwość zaburzenia ładu przestrzennego gminy, czy też sprzeciw okolicznych mieszkańców, którzy nie wyrażają zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż przesłanki powyższe, nie wymienione wprost w przepisach prawa, nie mogą stanowić podstawy odmowy wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję i nakazało Wójtowi ponowne rozpatrzenie sprawy, pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w przepisach odrębnych. Brak ustaleń organu I instancji w tym zakresie nakazuje uznać, iż rozpatrując po raz kolejny sprawę w trybie odwoławczym Kolegium nie mogło wydać decyzji kasacyjno-reformacyjnej i orzec merytorycznie o uwzględnieniu wniosku inwestora. Odnosząc się do żądania strony skarżącej odnośnie zobligowania Wójta do wydania decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Sąd wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie kontroli podlegała jedynie prawidłowość pierwszego etapu procesu inwestycyjnego, jaką jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obszaru, na którym nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero legitymowanie się przez inwestora ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji umożliwi wystąpienie mu do właściwego Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd w przedmiotowej sprawie Sąd nie był władny do wydania rozstrzygnięcia, o jakie skarżąca wnioskowała. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.