II SA/Po 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2010r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik Wójt Gminy K. decyzją z dnia (...) marca 2009 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku D. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – kurnika o obsadzie 20 tys. sztuk, docelowo 160 dużych jednostek produkcyjnych (dalej DJP) na działce nr (...) z arkusza mapy (...) w miejscowości D. gmina K., z przeznaczeniem na uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z ustaleniami, wytycznymi i analizami dotyczącymi tego terenu. Odnosząc się do przedstawionych przez M. i H. J., A. K. oraz W. i M. K. zastrzeżeń, co do budowy budynku inwentarskiego oraz obsady hodowanych na działce nr (...) zwierząt, organ wskazał, że przedmiotowy teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który utracił swoją moc w dniu 31 grudnia 2003 r., przeznaczony był częściowo na tereny zabudowy zagrodowej, częściowo na tereny lasów oraz częściowo na tereny do zalesienia. Obecnie nieruchomość zabudowana jest budynkami inwentarskimi służącymi do produkcji rolnej, a otaczający ją teren posiada cechy zabudowy zagrodowej. Organ wskazał, iż przeprowadzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie niezbędne warunki formalne do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodności proponowanej formy zagospodarowania przestrzennego z zasadami ładu przestrzennego. W szczególności wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na nieruchomości. Ponadto projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Starostę K., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K., Inspektorat w K., Marszałka Województwa oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Regionalnego., Powiatowy Zarząd Dróg oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Tym samym zostały wypełnione wszystkie wymogi prawne warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a planowany sposób zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodny z dotychczasowym społeczno – gospodarczym przeznaczeniem terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i M. K., M. i H. J., Z. i J. M., Z. K. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata J. K. oraz A. K. reprezentowana przez pełnomocnika T. G. W. i M. K. w treści odwołania podnieśli, że decyzja nie uwzględnia warunków i wymogów określonych przepisami, w szczególności dotyczących ochrony środowiska oraz ochrony usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Wskazano, że w decyzji nie wykazano, ażeby istniała chociaż jedna zabudowana działka sąsiednia pozwalająca na ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy oraz nie uwzględniono zagadnień ochrony środowiska i bezpośredniego położenia inwestycji w obszarze NATURA 2000. W odwołaniu wniesionym przez M. i H. J. oraz Z. i J. M. wskazano na uciążliwości związane z hodowlą kur, w szczególności zapylenie terenu, hałas urządzeń i maszyn, odór, zanieczyszczenie środowiska, niebezpieczeństwo związane z pożarem oraz niebezpieczeństwo związane z epidemia ptasich chorób. Podniesiono, że wydanie zaskarżonej decyzji było możliwe jedynie po skrupulatnym i szczegółowym zbadaniem oddziaływania na środowisko. Natomiast w odwołaniach wniesionych przez Z. K. oraz A. K. podniesiono zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez uniemożliwienie odwołującym czynnego udziału w sprawie, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niepodpisanie dokumentów stanowiących załącznik do decyzji oraz nieokreślenie w zaskarżonej decyzji parametrów budynku i pozostałych wskaźników zabudowy. Decyzji zarzucono nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, przeprowadzenie błędnej analizy cech i funkcji zabudowy oraz wadliwe przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wreszcie podkreślono, że organ dopuścił się naruszenia przepisów regulujących ochronę środowiska poprzez brak rozważenia i uwzględnienia w decyzji ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru NATURA 2000. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z dnia (...) marca 2009 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w aktach sprawy, wbrew dyspozycji art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), znalazła się jedynie kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, obejmująca zaledwie część nieruchomości wymienionej we wniosku. Natomiast obszar poddany analizie urbanistycznej, poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, został wykreślony na kopii mapy (bez oznaczenia jej rodzaju i skali), na której zaznaczono w opisie, że jest to teren o średnicy 200 m. Tym samym organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru poddanego analizie urbanistycznej, a w konsekwencji, wadliwe przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że z uwagi na fakt, iż postępowanie zostało obarczone wadą, Kolegium nie mogło ocenić zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym i odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu, bowiem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i ponowna analiza urbanistyczna może mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do kwestii proceduralnych organ wskazał, że istotnie wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną winne być opatrzone podpisem właściwego organu, gdyż dopiero wówczas uzyskują walor dokumentu urzędowego. Podkreślono, że wydawane, w trakcie toczącego się postępowania, postanowienia w kwestii uzgodnień do decyzji o warunkach zabudowy, powinny być doręczone stronom postępowania i zawierać uzasadnienia. Wreszcie wskazano, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, kwestie dotyczące oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie są badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, którą inwestor będzie musiał uzyskać przed wydaniem decyzji – pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. reprezentowana przez adwokata T. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszeni art. 136 w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy wskazywał na konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia decyzji o warunkach zabudowy, jak również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie skarżącej organ II instancji rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku czego stwierdził, że decyzja organu I instancji narusza prawo. Stąd organ odwoławczy winien był samodzielnie skorygować błędne ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji bez zobowiązywania organu I instancji do uzupełnienie jednego z dowodów – kopii mapy zasadniczej określającej obszar oddziaływania inwestycji i wydać decyzję odmowną. Ponadto Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w treści odwołania skarżącej, uzasadniając ten fakt brakiem kompletnego wyznaczenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącej stanowisko powyższe uznać należało za błędne, gdyż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie zwolniło Kolegium z obowiązku wypowiedzenia się co do wszystkich podniesionych zarzutów. Wreszcie podniesiono, że zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie uznać należało za naruszenie zasad postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) marca 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – kurnika, na działce o nr ewidencyjnym (...), arkusz mapy (...), położonej w miejscowości D. w gminie K. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem odwołanie jest środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych nieostatecznych. Jednakże rozpoznanie wniesionego odwołania przez organ II instancji nie jest ograniczone, w przypadku przepisów postępowania administracyjnego, jedynie do badania legalności czy też prawidłowości orzeczenia zapadłego w I instancji, lecz stanowi w istocie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd, 9, Warszawa 2008, s. 613). Z drugiej zaś strony postępowanie odwoławcze, którego rezultatem jest wydanie orzeczenia niezaskarżalnego w trybie normalnych środków zaskarżenia, nie może prowadzić do ograniczenie prawa strony do uruchomienia procedur weryfikacyjnych, co wynika z art. 15 kpa stwierdzającego, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Dlatego też ustawodawca w art. 136 kpa umożliwił organowi rozpatrującemu odwołanie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla sprawy, lecz konieczne jest jedynie ich uzupełnienie. Natomiast w sytuacji, gdy w trakcie postępowania odwoławczego organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie zawisłej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zobowiązany jest, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i przekazania sprawy do organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. wskazało, że w trakcie postępowania przed organem I instancji wadliwie zebrano materiał dowodowy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za prawidłowe. Kolegium w treści zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje bowiem, iż organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru poddanego analizie urbanistycznej. Wskazać należy, iż dla obszaru dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki, musi stanowić trzykrotność szerokości frontu działki i nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Analiza akt badanej sprawy przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł pozwala stwierdzić, iż kopia mapy zasadniczej załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy (karty nr 1 i 123 akt administracyjnych) nie pozwala ocenić, czy spełnione zostały wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak trafnie wskazało Kolegium, w konsekwencji uznać należało, że całe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone w sposób nieprawidłowy i nie pozwala ocenić, czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana. Sąd wskazuje, że istotnie ujawnione przez organ II instancji wady postępowania skutkować musiały wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy K. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jednocześnie powyższa wadliwość postępowania mogła zostać uzupełniona w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w pełni uzasadniało posłużenie się przez organ dyspozycją art. 138 § 2 kpa. Wbrew argumentom podnoszonym w skardze stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy K. została oparta na wadliwie zebranym materiale dowodowym nie stanowi okoliczności uzasadniającej wydania przez Kolegium decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak zebranego wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie uniemożliwia bowiem prawidłowe rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązujących przepisów, możliwe jest wydanie na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie, na etapie postępowania odwoławczego, decyzji merytorycznej przesądzającej o zasadności lub ewentualnej niezasadności złożonego wniosku, nawet w przypadku uzupełnienia przez organ II instancji materiału dowodowego, stanowiłoby w istocie naruszenie określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Za nietrafny uznać należy również podniesione w treści skargi naruszenie przepisów polegające na nierozpoznaniu przez Kolegium wszystkich podniesionych w treści odwołania zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna uniemożliwiła wypowiedzenie się przez organ II instancji co do tych spośród zarzutów, które dotyczyły prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i ponowna analiza urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle powyższej ustawy. Odnosząc się do kwestii proceduralnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało, że wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną winne być opatrzone podpisem właściwego organu, gdyż dopiero wówczas uzyskują walor dokumentu urzędowego oraz prawidłowo orzekło, że wydawane, w trakcie toczącego się postępowania, postanowienia w kwestii uzgodnień do decyzji o warunkach zabudowy, powinno być doręczone stronom postępowania i zawierać uzasadnienia. Sąd podkreśla, że nieprawidłowości powyższe winny zostać usunięte przez organ I instancji w trakcie ponownego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie prawidłowo wskazano, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, kwestie dotyczące oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie są badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, którą inwestor będzie musiał uzyskać przed wydaniem decyzji – pozwolenia na budowę. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2009 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, ze szczególnym uwzględnieniem art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. . /-/D. Rzyminiak – Owczarczak B. Drzazga /-/E. Podrazik za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia /-/ D, Rzyminiak -Owczarczak