II SA/Po 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; oddala skargę. Uzasadnienia Decyzją z dnia [...] 2011r. wydaną na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U.00.98.1071 j.t. zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 17, art. 20, art. 24 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U nr 139, poz. 992 ze zm.) Wójt Gminy G. odmówił przyznania W. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną na mężem W. K. – K. K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. K., podnosząc, że w związku z wypadkiem i chorobą jej męża, znajduje się w bardzo trudnej sytuacji. Mąż wymaga całodobowej opieki, a to skutkuje niemożnością wykonywania przez W. K. pracy zarobkowej. Brak jest przy tym możliwości by opiekę tę sprawował inny – poza W. K. – członek rodziny. Decyzją z dnia 8 czerwca 2011r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż z obowiązujących przepisów wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jest adresowane przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Pomimo tego, że ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.64.9.59, k.r.i.o.) nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, to –zdaniem Kolegium wynikający z przepisów art. 23 i art. 27 k.r.i.o. obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 k.r.i.o. W konsekwencji prawnie dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Zdaniem Kolegium taka wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – jakkolwiek sprzeczna z wykładnią językową tego przepisu – jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości i urzeczywistnienia przez państwo zasad sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnym nakazem niesienia przez władze publiczne szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że przepis art. 17 ust. 5 lit. 2 a) stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Zastosowanie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z normą zawartą w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego odmowy przyznania W. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad K. K., nie może uzasadniać to, iż K. K. pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium zawarło w uzasadnieniu swej decyzji wskazówki dla organu I instancji: uwzględnienia zaprezentowanej przez Kolegium wykładni art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy w niniejszej sprawie zachodzą także pozostałe przesłanki przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności ustalenie powodu niepodejmowania pracy przez W. K.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. K., podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie jest dla nie zrozumiała, nadto po raz kolejny przedstawiła swoją sytuację rodzinną, w tym szczegóły dotyczące opieki nad mężem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ponownie wyjaśniając, iż w sprawie konieczne jest uzupełnienie - przez organ I instancji – postępowania w znacznym zakresie, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy temu organowi, celem powtórnego jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu, który mógłby doprowadzić do zakwestionowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zawartego w zaskarżonej decyzji. Sąd nie znalazł również ku temu podstaw z urzędu. W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. co do wykładni przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko zawarte w tym zakresie w zaskarżonej decyzji jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na marginesie należy wyłącznie zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie mógł zakwestionować wyżej opisanej wykładni, gdyż stanowiłoby to naruszenie zakazu "reformationis in peius". Zgodnie z art. art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, iż organ I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego, ograniczył wyłącznie do stwierdzenia, że K. K. jest osobą niepełnosprawną oraz że pozostaje w związku małżeńskim z W. K.. W szczególności wyjaśnienia wymagają okoliczności związane z rezygnacją z zatrudnienia W. K., w tym powód tej rezygnacji, w świetle przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest również poczynienie ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej W. K. i jej bliskich w kontekście przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 2 ww. ustawy. Podzielić zatem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., iż ziściły się przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzając powyższe Sąd zważył, iż wbrew oczekiwaniom skarżącej organ II instancji nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, albowiem naruszyłby w ten sposób przepis art. 138 § 2 k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pełni podzieliło argumentację W. K., iż przepis z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu opieki sprawowanej nad K. K.. W dalszym toku postępowania Wójt Gminy G. zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia wniosku W. K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zawartego w decyzji z dnia 8 czerwca 2011r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w części rozstrzygającej.