II SA/Po 652/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] II. zasądza od organu orzekającego na rzecz skarżącego kwotę 795,- zł (siedemset dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] nakazał S.S. dopełnienie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych w istniejącym dotychczas budynku mieszkalnym robót remontowych i takich samych robót w budynku obory w P. przy ul. [...] na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Organ ustalił termin na wykonanie nakazanych czynności do [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż postępowanie administracyjne wszczęto na skutek pisma Komendy Powiatowej Policji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie budowy przez S.S. domu mieszkalnego, bez wymaganego pozwolenia. W oparciu o przeprowadzoną kontrolę robót budowlanych ustalono, że w istniejącym starym budynku mieszkalnym wykonano roboty remontowe polegające na wymianie stolarki, posadzki, instalacji elektrycznej i grzewczej oraz podsufitki. Obiekt pokryto nową blachą. W istniejącym budynku obory wykonano roboty budowlane polegające na częściowej wymianie elementów konstrukcyjnych dachu z częściową wymianą pokrycia z dachówki ceramicznej na blachę oraz stwierdzono wybudowanie nowych obiektów, które objęto odrębnym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do treści art. 50 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. wstrzymał prowadzenie prac budowlanych. W wyniku odwołania S.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i ustalił nowy termin "do dnia [...] stycznia 2003 r.", w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przez budowę należy rozumieć prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji właściwie zastosował przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem dotyczą one robót budowlanych innych niż budowa, na wykonanie których inwestor nie posiadał stosownych zgłoszeń i pozwoleń. Zauważono też, że organ I 2 instancji nałożył na inwestora właściwe obowiązki, których wykonanie warunkowało wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Podkreślono, iż wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, dlatego organ odwoławczy orzekł o przedłużeniu terminu do wykonania obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że organ odwoławczy, wbrew przepisowi art. 10 § 1 kpa prowadził postępowanie bez udziału skarżącego, bowiem nie zawiadomił go o możliwości wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto zdaniem skarżącego, wykonane przez niego prace budowlane można określić jako modernizację lub bieżącą konserwację, o której mowa w art. 60 Prawa budowlanego, a nie -jak to określiły organy administracyjne - prace remontowe. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd uznał, że wykonane przez skarżącego prace nie stanowiły bieżącej konserwacji, ale były remontem wymagającym zgłoszenia, którego skarżący nie dokonał. Dlatego słusznie nakazano skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej S.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie art. 3 pkt 8 oraz art. 61 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 106 § 3, art. 141 § 4 oraz art. 134 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyrokiem z dnia 7 lipca 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia oraz nie wzięto pod uwagę związku niniejszego postępowania z postępowaniem obejmującym wybudowanie nowego obiektu i dobudowę obiektu do istniejącego budynku mieszkalnego. 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżoną decyzją mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z prawem objęto roboty budowlane polegające na wymianie w starym budynku mieszkalnym stolarki, posadzki, instalacji elektrycznej i grzewczej oraz podsufitki, pokryciu dachu blachą, a także częściowej wymianie w budynku obory elementów konstrukcyjnych dachu z częściową wymianą pokrycia z dachówki ceramicznej na blachę. Organy nadzoru budowlanego uznały zatem, że wszystkie wymienione roboty należy zakwalifikować jako roboty remontowe wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czego konsekwencją jest postępowanie zmierzające do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Zważywszy na treść art. 3 pkt 8 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - obowiązujących w dacie orzekania - organy obu instancji powinny w swych rozstrzygnięciach w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wyczerpująco uzasadnić dlaczego poszczególne roboty zostały uznane za remont (art. 107 § 3 kpa). Taka kwalifikacja robót budowlanych powoduje, że przed przystąpieniem do ich wykonania inwestor ma obowiązek - na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - zgłosić zamiar ich wykonania. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, a następnie nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając także termin wykonania tych czynności. W przypadku uznania robót za "bieżącą konserwację" inwestor może przystąpić do prac bez konieczności uprzedniego zgłoszenia. Pojęcie bieżącej konserwacji oznacza wykonywanie czynności niezbędnych do utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym, tak aby nie ulegała pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 59). Organy orzekające nie zbadały, czy wymiana w budynku mieszkalnym stolarki, posadzki, podsufitki oraz instalacji elektrycznej i grzewczej służyła jedynie utrzymaniu budynku w odpowiednim do użytkowania stanie. Winny były ustalić w jakim stanie technicznym były poszczególne elementy budynku przed przystąpieniem 4 do prac budowlanych. Dopiero w oparciu o tę wiedzę można było ocenić, czy wykonane prace służyły bieżącej konserwacji, czy były remontem. Zauważyć również należy, że organy obu instancji nie rozważyły wpływu postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki dobudowanego obiektu do budynku mieszkalnego, wybudowania kolejnego obiektu budowlanego oraz łączącego je elementu architektoniczno-konstrukcyjnego, znajdujących się na tej samej działce co obiekt budowlany, który objęto niniejszym postępowaniem. Organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że "stwierdzono wybudowanie nowych obiektów, które objęto odrębnym postępowaniem". To postępowanie zakończyło się decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. W wyniku skargi S.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005r. oddalił skargę. Skarżący wniósł skargę kasacyjną, która została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2006r. Wskutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracji w Poznaniu wyrokiem z dnia oddalił 7 grudnia 2006r. uchylił decyzje organów obu instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że jeden z obiektów objętych pierwotnie nakazem rozbiórki został dobudowany do budynku mieszkalnego, w którym przeprowadzono roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, okoliczności nakazu jego rozbiórki lub ewentualnie jego legalizacja mogą wpłynąć na wynik niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji podjęły decyzje przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przez co naruszyły zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 8 kpa. Zdaniem Sądu błędny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 §1 kpa. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2005r. Sąd słusznie wskazał, że skarżący nie uzasadnił w jaki sposób brak zawiadomienia go przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym mógł wpłynąć na treść decyzji. Na etapie postępowania l-instancyjnego skarżącemu umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Nie zgłosił on jednak żadnych żądań. Wskazać należy, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy uzupełniono jedynie o ustalenie, czy S.S. jest jedynym właścicielem nieruchomości. Skarżący był o powyższym powiadomiony. W tym stanie rzeczy nie 5 można uznać, iż naruszenie art. 10 § 1 kpa miało wpływ na rozstrzygnięcie organu II instancji. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka 6