II SA/Po 653/20

Dnia 10 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 roku sprawy ze sprzeciwu J. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją ostateczną z 2017 r.") Wójt Gminy Ś. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "eksploatacja odkrywkowa POLA B, C oraz D złoża kruszywa naturalnego [...] realizowana na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]/ [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych na gruntach w miejscowości P.". Decyzja została wydana na wniosek J. B. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym"). Dnia [...] lipca 2017 r. wpłynęło pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w L. (zwanej dalej "MPWiK") skierowane do Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. oraz anonimowy protest wobec planowanej inwestycji. Ponieważ Marszałek Województwa W. prowadził postępowanie o udzielenie koncesji na wydobycie złoża, istniała konieczność rozważenia przez ten organ operatu wodnoprawnego bądź ekspertyzy w zakresie szczegółowego oddziaływania inwestycji na wody podziemne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt wznowił postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a." [w dacie orzekania przez organ I instancji]). Zdaniem organu wyszły na jaw nowe okoliczności, które istniały w momencie wydawania decyzji ostatecznej z 2017 r., jednakże były nieznane organowi w dniu jej wydania. Dnia [...] sierpnia 2017 r. wpłynęło pismo W. N., który wniósł o wznowienie postępowania z uwagi na przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła także MPWiK wskazując, jako podstawę swojego żądania, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzono, że złoże kruszywa P. znajduje się na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wodnego, a z uwagi na brak warstw izolujących poziom wodonośny od powierzchni terenu i głębokości występowania poziomu wodonośnego w przedziale od 2-5 m p.p.t., stopień zagrożenia antropogenicznego dla zbiornika jest bardzo wysoki. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt powołał biegłego dla celów oceny podnoszonych zagrożeń. W październiku 2017 r. biegły stwierdził, że nie dojdzie do zmiany stosunków wodnych. MPWiK przedłożyła ekspertyzę sporządzoną przez niezależnego biegłego. Wnioski płynące z tej ekspertyzy były odmienne – wskazywały na wysokie prawdopodobieństwo zanieczyszczenia wód podziemnych z uwagi na brak warstwy izolującej. W. N. zakwestionował opinię sporządzoną na rzecz Wójta i wniósł o jej nieuwzględnienie w toku postępowania. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2017 r. biegły odpowiadał na pytania i wątpliwości stron postępowania. Udział wziął także pełnomocnik Z. K., który wskazał, że inwestycja wykracza poza obszar górniczy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt wezwał biegłego do uzupełnienia wątpliwości powstałych w opinii. Biegły uznał, że empirycznie nie da się ustalić stopnia zagrożenia przedostawania się zanieczyszczeń do wód podziemnych. W związku z niewyjaśnieniem wątpliwości, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Wójt nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Było to podyktowane tym, że złoże kruszywa znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody P.-S.. Inwestor przedstawił ocenę oddziaływania na środowisko. MPWiK, po zapoznaniu się z dokumentem, wniosło o uchylenie decyzji ostatecznej oraz wydanie nowej oraz jednocześnie zobowiązanie inwestora do wykonania pięciu otworów piezometrycznych w zakresie pola C. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (zwany dalej "RDOŚ") pozytywnie zaopiniował całokształt inwestycji, dla wszystkich pól. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wójt uchylił decyzję ostateczną z 2017 r. i orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań jedynie dla pola C. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w L.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał, że nie było podstaw do zasięgnięcia opinii Wód [...], nie skonsultowano projektu inwestycji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w L. (zwanym dalej "PIS"), nie uzgodniono kompletnego raportu oddziaływania na środowisko, raport nie zawierał wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, odmówiono ustalenia środowiskowych warunków dla pola B i D, a określono dla pola C oraz nie uzasadniono wprowadzonych nakazów i zakazów. Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko. PIS uznał, że nie musi wydawać opinii, ponieważ projektowana inwestycja nie zalicza się do katalogu, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 oraz 21-24 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zmianami, zwanej dalej "u.i.ś."). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. RDOŚ uzgodnił warunki środowiskowe dla planowanej inwestycji. W uzgodnieniu wskazano, aby nie prowadzić jednoczesnej eksploatacji pól B, C i D, jednakże należy je stale monitorować. Wójt wezwał inwestora w dniu [...] listopada 2019 r. do wyjaśnienia sprzeczności raportu oddziaływania. Skoro każde pole stanowi odrębny obszar górniczy, to dlaczego w wariancie najkorzystniejszym wskazano możliwość jednoczesnego wydobycia z dwóch pól. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wójt uchylił decyzję ostateczną z 2017 r., odmówił określenia warunków środowiskowych dla planowanej inwestycji w zakresie wydobycia na polu B i D oraz określił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji w zakresie wydobycia na polu C. Po obszernym przestawieniu stanu faktycznego, organ I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać kwestię te, czy dowody nieznane organowi podczas wydania decyzji ostatecznej z 2017 r. istniały wówczas. Ponadto, jedynie na podstawie art. 28 k.p.a. można było dokonać oceny, czy W. N. i MPWiK powinni być uznani za strony postępowania administracyjnego. Wójt uznał wskazane podmioty za strony postępowania administracyjnego. Organ I instancji odmówił wiarygodności opinii biegłego, która została sporządzona na jego zamówienie. Podkreślono, że nie odnosi się ona bezpośrednio do zaistniałego stanu faktycznego. Organ wskazał, że nie neguje jego ustaleń, jednakże w sytuacji, kiedy powstają wątpliwości co do konsekwencji przyjęcia jego twierdzeń, należało poszukiwać innych analiz. Według opinii przedłożonej przez MPWiK nie dojdzie do zmian warunków hydrologicznych gruntu, zmieni się za to ukształtowanie terenu. Wójt nie zgodził się również w tej części z przedstawioną opinią, ponieważ w stosunku do pola C występowało zagrożenie dla gruntów sąsiednich, a takie zarzuty stawiał Z. K.. Wójt zwrócił uwagę, że inwestor przedłożył raport z trzema wariantami realizacji inwestycji: inwestorskim, alternatywnym i najkorzystniejszym dla środowiska. Zdaniem organu I instancji, wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. MPWiK na swojej stronie internetowej podaje informację, że pompy czerpania wody są zlokalizowane na głębokości 6,5-8 m p.p.t. Nie oznacza to, że tak samo głębokie są studnie. Mają one głębokość 25-35 m. Tę okoliczność potwierdził biegły podczas rozprawy administracyjnej. Ta okoliczność jest nowa, a co więcej istotna w postępowaniu, ponieważ skoro wody gruntowe mają kontakt z wodami podziemnymi, a eksploatacja inwestycji wiąże się z zanieczyszczeniem wód powierzchniowych przy dodatkowo braku warstwy izolacyjnej, nie da się uznać, że inwestycja w obecnym kształcie może być zlokalizowana na wskazanym obszarze i w takiej właśnie formie, jak w decyzji ostatecznej z 2017 r. Powołując się na art. 82 ust. 1 u.i.ś. Wójt przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W świetle omawianych okoliczności uznano, że inwestycja nie może obejmować pola B i D złoża kruszywa naturalnego P. Nie jest wiadome, czy mimo braku izolacji spągu (spodu złoża) wyrobisko nie będzie miejscem akumulacji zanieczyszczeń. Skoro nie ma takiej pewności, nie można ustalić środowiskowych uwarunkowań dla pola B i D. Względem pola C przyznano środowiskowe uwarunkowania inwestycji, gdyż wydobycie zakończyło się już i nie ma zagrożenia zanieczyszczenia wód podziemnych. Celem zapewnienia bezpieczeństwa wód ulokowanymi pod polami wydobywczymi, nakazano inwestorowi zrobić otwory, przez które będzie prowadzony monitoring, czy w związku z eksploatacją inwestycji nie dochodzi do przenikania zanieczyszczeń pomiędzy wodami pod polami B, C i D. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Wójt sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji poprzez skreślenie słowa "zgody" w pkt 2 i 3 sentencji decyzji. Inwestor działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika – adw. M. J.-K., złożył odwołanie w terminie. Decyzja organu I instancji została zakwestionowana w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 6 k.p.a. w związku z art. 80, 81 i 82 u.i.ś. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej – albowiem przepisu u.i.ś. przewidują w zakresie orzekania o środowiskowych uwarunkowaniach możliwości odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, tudzież wydania decyzji jedynie w części wnioskowanego przez inwestora zakresu/ograniczenie wniosku inwestora; 2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie kwestii głębokości studni zaopatrujących SUW S. (głębokość czerpania wody z poszczególnych studni) – oparcie się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach jednej ze stron postępowania, która ma w tym postępowaniu określony interes, a także niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie rzeczywistego rzekomego zagrożenia inwestycji dla wód i ponowne oparcie się w tym zakresie jedynie na twierdzeniach jednej ze stron postepowania i przedkładanych przez nią opiniach prywatnych; 3) art. 84 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego sądowego pomimo, że w sprawie były wymagane wiadomości specjalne i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na twierdzeniach i prywatnych ekspertyzach jednej ze stron postępowania, która posiada określony interes w rozstrzygnięciu; 4) art. 80 k.p.a. poprzez swobodną tj. niezgodną z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia o twierdzenia i opinie prywatne strony postępowania, przy podważaniu przez organ ustaleń powołanego wcześniej biegłego (w sytuacji kiedy organ z niewiadomych powodów nie powołał innego biegłego, a dla rozstrzygnięcia były wymagane wiadomości specjalne); 5) art. 8, 12 i 15 k.p.a. poprzez pominięcie wskazań i kierunków co do prowadzenia postępowania wynikających z poprzedniej decyzji SKO w L., a w szczególności: a) brak uzasadnienia prawnego wprowadzonych na inwestora nakazów – w decyzji nadal brak takiego uzasadnienia, a konieczność istnienia takich nakazów nie wynika z opinii/uzgodnień organów opiniujących lub opinii biegłego (co stanowi równocześnie o naruszeniu art. 11 w związku z art. 107 k.p.a.), b) posługiwanie się w dalszym ciągu pojęciem "zgody na realizację przedsięwzięcia" pomimo wyraźnego wskazania SKO w L. co do nieprawidłowości takiego pojęcia, c) wydanie zaskarżonej decyzji przy wyraźnym zastrzeżeniu przez SKO w L., że organ nie jest władny określić środowiskowych uwarunkowań jedynie dla części wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym przystąpił do wyłożenia instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, że Wójt prawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Dalej, Kolegium przystąpiło do wyłożenia istoty przepisów u.i.ś. oraz uzasadnienia, dla którego zastosowanie znajdują przepisy według brzmienia sprzed [...] stycznia 2018 r., kiedy nastąpił nowelizacja w związku z wejściem w życie nowych przepisów wodnoprawnych. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko musiała być przeprowadzona, ponieważ przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) wymagają przeprowadzenia takiej oceny dla inwestycji polegającej na wydobywaniu jakichkolwiek złóż metodą odkrywkową. Uznano, że istotnie wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej z 2017 r., jednakże nie wzięto ich wcześniej pod uwagę, gdyż Wójt nie wiedział o nich. Tym samym wznowienie postępowania było uzasadnione. Z przekroju hydrologicznego wynika jasno, że ta sama warstwa wodonośna obejmuje wody podziemne oraz złoża kruszywa P. , a one nie są od siebie odseparowane żadną warstwą. Kolegium podkreśliło, że komora powyrobiskowa będzie stanowiła (swoim dnem oraz ścianami) punkt styczności z wodami podziemnymi, które już teraz zawierają wysokie stężenie takich pierwiastków jak mangan i żelazo z uwagi na zjawiska endogeniczne stanowiące pozostałości zlodowacenia. Jeżeli dalej będzie następować oddziaływanie pochodzenia antropogenicznego, oddziaływanie na wody będzie jeszcze większe i niekorzystne. Dotyczy to pól B, C i D. Poza tymi okolicznościami, dodatkowo znajdują się także inne źródła zagrożenia takie cmentarze, nieskanalizowane miejscowości – P. i S., wysypisko na śmieci etc. Uwzględniając te zagrożenia, zachodzą poważne wątpliwości dotyczące zagrożenia dla wszystkich pól objętych planowaną inwestycją. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu przez wzgląd choćby na samą sentencję. Organ II instancji wskazał, że jeżeli nie uzyskano zgody inwestora, to nie można ograniczyć inwestycji tylko do części. W takiej sytuacji należałoby odmówić udzielenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Udzielenie warunków dla części inwestycji i odmowa ich udzielenia dla pozostałych, stanowi naruszenie art. 73 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 u.i.ś. Warianty są sporządzane dla całości przedsięwzięcia, a więc nie można udzielić pozwolenia dla części. Ze względu na przepis art. 7, 77 § 1 oraz art. 15 k.p.a. należało uchylić decyzję Wójta. Skarżący, działając samodzielnie, złożył sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżący zakwestionował decyzję Kolegium w całości podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu; 2) art. 11 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności: a) oparcie rozstrzygnięcia twierdzeniach stron i prywatnych opiniach, pomimo, że sprawa dotyczy wiadomości specjalnych (są one wymagane dla rozstrzygnięcia sprawy) m. in. w zakresie: łączności hydraulicznej pomiędzy wodami podziemnymi w rejonie złoża oraz studni MPWiK, czerpania zwierciadła wód podziemnych, głębokości ujmowania studni przez to przedsiębiorstwo oraz potencjalnego wpływu przedsięwzięcia na ujęcie wody, b) zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – o co wnioskował Skarżący w odwołaniu, c) dodatkowych obowiązków nałożonych na Skarżącego w uchylonej decyzji Wójta: prowadzenie monitoringu wód podziemnych z użyciem pięciu otworów obserwacyjnych – piezometrycznych przez okres 10 lat, zabezpieczenie wyeksploatowanego terenu poprzez wybudowanie ogrodzenia; 3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie specjalistycznych kwestii hydrogeologicznych (głębokości studni, potencjalnego wpływu przedsięwzięcia na ujęcie wody) – oparcie się w tym zakresie na twierdzeniach jednej ze stron postępowania, która ma określony interes, a także niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie rzeczywistego rzekomego zagrożenia inwestycji dla wód (brak uwzględnienia wyników badań piezometrycznych przez MPWiK) na tym obszarze; 4) art. 84 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego, pomimo że w sprawie były wymagane wiadomości specjalne i oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach i prywatnych opiniach stron postępowania, które posiadają w sprawie określony interes i w związku z tym nie powinny być uwzględniane; 5) art. 80 k.p.a. poprzez swobodną tj. niezgodną z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, ocenę zebranego materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia o twierdzenia i opinie prywatne strony postępowania. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wskazuje, iż nie można wywnioskować, z jakich względów uchylono decyzję organu I instancji. Kolegium powinno rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli Wójt przeprowadził wyczerpujące postępowanie, w którym szeroko przedstawiono stan faktyczny sprawy. Skoro nie było podstaw powoływania kolejnego biegłego w sprawie, ponieważ ta jest dostatecznie wyjaśniona, to dlaczego nie rozpoznał sprawy merytorycznie, tylko przerzucił na Wójta cały ciężar postępowania? Skarżący podniósł, że ustalenia organu odwoławczego i tak są nieprawidłowe. Nie wskazano, co w zasadzie miałby wyjaśnić organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem Skarżącego, doszło do naruszenia art. 11 k.p.a., ponieważ Kolegium nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto kwestionuje przekonanie Kolegium o rzeczywistym wpływie inwestycji na środowisko ujęcia wody. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania, stąd nie powinien sugerować się opiniami złożonymi przez strony postępowania, które mają swoje zamiary co do sprawy, reprezentujące odmienne interesy od Skarżącego. Do tego potrzebne są wiadomości specjalne, stąd Kolegium powinno odwołać się do wiedzy specjalistycznej biegłego, którego powinno ustanowić w postępowaniu odwoławczym. Mimo to, SKO w L. dokonało szeregu własnych ustaleń opierając się na rozprawie administracyjnej oraz pismach stron i ekspertyz przez nie przedstawionych. Przedłożone ekspertyzy mają charakter dokumentów prywatnych, z którymi Skarżący się nie zgadza. Ponadto kwestionuje twierdzenie o realnym zagrożeniu środowiska w związku z realizacją inwestycji. Sprzeciw od decyzji organu II instancji złożyli także Z. K., M. K. oraz W. K. wyrażając dla niej dezaprobatę. W odpowiedzi na wszystkie sprzeciwy, Kolegium wniosło o ich oddalenie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia ich i uchylenia własnej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył obie sprawy ze sprzeciwów Skarżącego oraz Z. K., M. K. oraz W. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygn. akt II SA/Po [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił sprzeciw wniesiony przez Z. K.. W związku z wniesionym zażaleniem, tut. Sąd wezwał Z. K. do wskazania adresu pozostałych stron – M. i W. K., a także podpisanie przez nich zażalenia. Z uwagi na fakt, że braki formalne nie zostały uzupełnione, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił zażalenie W. K. oraz M. K.. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt III OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Z. K. w przedmiocie odrzucenia jego sprzeciwu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę Skarżącego ze sprzeciwu od decyzji Kolegium, jako jedynej, poza organem, strony postępowania sądowoadministracyjnego do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw od zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego już w tym momencie należy zasygnalizować, że Sąd celowo powstrzymuje się od rozpoznania innych zarzutów niż zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznanie pozostałych zarzutów jest bowiem przedwczesne. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji Kolegium uznało, że Wójt naruszył przepisy postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego poprzez to, że bez zgody inwestora, który jest jedynym dysponentem wniosku o udzielenie środowiskowych uwarunkowań, jako jednego z etapów procesu inwestycyjno-budowlanego, Wójt ograniczył rozmiar inwestycji tylko do jednego z pól eksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego. Kolegium wskazało, że podejmując zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie Wójta naruszono art. 73 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 u.i.ś. Przepisy te odnoszą się do całości inwestycji, której ramy wyznaczył Skarżący, bowiem warianty, jakie przedłożył w toku postępowania, są sporządzane dla całości przedsięwzięcia. Nie można zatem udzielić pozwolenia dla części inwestycji. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Kolegium. Z samej treści powołanych przepisów u.i.ś. wynika to, że w razie niemożności zrealizowania inwestycji według zaproponowanego przez inwestora wariantu i jednocześnie braku jego zgody na wprowadzenie zmian, organ administracji publicznej jest zobowiązany do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 928/16 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 238/17, dostępne w CBOSA). Istotnie, Wójt uznał, że ze względu na liczne wątpliwości, które pojawiły się na etapie postępowania administracyjnego dotyczące bezpieczeństwa wód podziemnych w związku z eksploatacją pól B, C i D może dojść do zanieczyszczenia wód pod dwoma polami. Tego samego zagrożenia nie stwierdzono dla pola trzeciego. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji Wójt powinien odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla całej inwestycji z uwagi na powyższe rozumienie przepisów art. 73 ust. 1 oraz 81 ust. 1 u.i.ś. Organ II instancji powołał przepis art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), jako uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie orzekającym nie podziela takiego rozumienia tego przepisu. Należy przypomnieć o korelacji, jaka wynika z art. 138 § 2 k.p.a., która stanowi podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz istnienie zakresu sprawy, który wymaga wyjaśnienia, gdyż w innym przypadku, przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a. doprowadziłoby w zasadzie do rozpoznania sprawy administracyjnej tylko w jednej instancji, co w świetle art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. jest niedopuszczalne. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji podniosło, że Wójt błędnie zastosował przepisy prawa materialnego. Nie wykazano naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, które wymagałyby rozstrzygnięcia jakiegoś zagadnienia, którego nie mogłoby rozpoznać SKO w L.. Brak korelacji z art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie zawisłej przed organem odwoławczym uniemożliwia jemu wydania decyzji kasatoryjnej. Ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione tj. przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, zapoznano się z opiniami biegłych oraz ich ekspertyzami, wyjaśniono dlaczego dano wiarę jednym twierdzeniom biegłych, a innym jej odmówiono, należy uznać, że całokształt sprawy jest znany organowi odwoławczemu. Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego nie jest przesłanką do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., a SKO w L. właśnie temu przypisuje konieczność uchylenia decyzji Wójta i polecenie jemu ponownego rozpoznania sprawy. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że musi istnieć funkcjonalny oraz merytoryczny związek pomiędzy przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., aby mogła zostać podjęta decyzja kasatoryjna (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 64/21, dostępny w CBOSA). Oczywiście nie można podjąć decyzji w oderwaniu od prawa materialnego, bowiem to w nim zakotwiczone są wszelkie działania co do wyjaśnienia zakresu sprawy. Niniejsza sprawa wykazała jednak, że organ II instancji posiada wszystkie niezbędne elementy do merytorycznego rozpoznania jej, włącznie z tym, aby zwrócić się do Skarżącego z pytaniem, czy wyraża zgodę na modyfikację swojego wniosku, który ograniczy swoją inwestycję tylko do pola C. Ewentualna zmiana wniosku nie sprawi, że niezbędne będzie ustalania nowych okoliczności sprawy. Rozpoznany w dniu wydania zaskarżonej decyzji zakres sprawy, obejmujący inwestycję dla pól B, C i D może zostać zawężony do pola C (za zgodą Skarżącego), a to nie sprawi, że będzie mowa o gatunkowo nowej inwestycji. Skoro nawet organ odwoławczy orzekający we wznowieniu musi stosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to jego obowiązkiem jest rozpoznanie istoty sprawy. To zaś może się wiązać z przeprowadzeniem postępowania dowodowego i niekiedy jego uzupełnieniem, jednakże organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę z odwołania tak, jakby nie było organu I instancji, gdyż jest tak samo organem rozpoznającym sprawę merytorycznie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 560/19, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu podniesionego w sprzeciwie, który jest związany z istotą decyzji kasatoryjnej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego dopatrzono się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. a to jest jednoznaczne z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zaniechał odniesienia się do pozostałych zarzutów, gdyż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., przedmiotem badania w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, sąd administracyjny bierze pod uwagę wyłącznie potencjalne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł (pkt II. sentencji wyroku). Na koszty postępowania złożyła się wyłącznie kwota stanowiąca równowartość wpisu od sprzeciwu. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim, wobec stwierdzenia występowania zagrożenia dla dwóch spośród trzech pól eksploatacyjnych, Kolegium wezwie Skarżącego do zmodyfikowania swojego wniosku w ten sposób, że zawęzi rozmiary inwestycji do pola C. W razie braku zgody, Kolegium postąpi według treści art. 81 ust. 1 u.i.ś.